V SA/Wa 428/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia WSA - Michał Sowiński Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o.o. w W. kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego Wnioskiem z dnia 18 lipca 2006r. (który wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. w tym samym dniu) Przedsiębiorstwo " [...] " Sp. z o.o. w W. wniosła o umorzenie odsetek oraz ewentualnych kosztów egzekucyjnych " powstałych w wyniku nie zapłaconych w terminie zaległych szeroko rozumianych zobowiązań wobec ZUS w W. przez Przedsiębiorstwo "[...]" Oddział W. z siedzibą przy ul. [...]". Jednocześnie Spółka zobowiązała się spłacić należność główną z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż oddział spółki został wykreślony z rejestru. Zlikwidowany podmiot nie posiadał majątku, którego sprzedaż umożliwiałaby spłatę zaległych zobowiązań. Jednocześnie Wnioskodawczyni wskazała, iż ma poważne problemy finansowe i nawet środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości w W. nie pozwolą na spłatę całości zobowiązań spółki oraz jej zlikwidowanego oddziału. Decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę należnych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku, tj. 18.07.2006r. w łącznej kwocie 142.603,00 zł, w tym z tytułu: 1. odsetek w wysokości 124.187,00 zł od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 11/2000 – 07/2003 ; 2. odsetek w wysokości 12.881,00 zł liczonych od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12/2002-07/2003 ; 3. odsetek w wysokości 5.535,00 zł liczonych od zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/2001-07/2003. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że pomimo obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społeczny (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), zgodnie z którym płatnicy składek winni obliczać części składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz chorobowe finansowane przez ubezpieczonych i po potrąceniu ich ze środków ubezpieczonych przekazywać je do Zakładu, Spółka nie wywiązywała się z tego obowiązku. Z kolei, zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. Nr 8 z 14.01.2005r. poz. 60) w przypadku wpłaty zaległej składki z wpłaconej kwoty pokrywa się również odsetki za zwłokę należne od zapłaconej kwoty zaległości. Obowiązujące przepisy nie dopuszczają zatem takiej sytuacji, aby po terminie mogła być uregulowana tylko należność główna, zaś odsetki za zwłokę od tej należności pozostały nieziszczone. Zgodnie zaś z art. 24 pkt 2 u.s.u.s. należnościami z tytułu składek nazywamy składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłatę dodatkową. Stosownie do art.28 ust.4 u.s.u.s. umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] Prezes ZUS postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...].08.2006r., wskazując, iż nie znaleziono podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Ponownie powołał się na regulację zawartą w art. 55 Ordynacji podatkowej, wskazał także, iż odsetki nie stanowią odrębnej zaległości i nie funkcjonują w oderwaniu od należności głównej z tytułu składek. Ich istnienie jest uzależnione od sposobu uregulowania należności głównej. Od tej decyzji "[...]" Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie ; - art. 28 ust. 3 pkt.5 u.s.u.s. poprzez jego nieuwzględnienie przez ZUS; - art. 59 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 110 poz. 968 ) również poprzez jego nieuwzględnienie. W uzasadnieniu skargi Skarżąca m.in. podniosła, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prawomocnym postanowieniem z dnia [...].12.2005r. Nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku Oddziału Spółki w W. , wobec wykreślenia tego podmiotu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz niestwierdzenia składników majątkowych z których można by było skutecznie prowadzić egzekucję. Ten stan faktyczny, zdaniem Spółki wypełnia dyspozycję art.28 ust.3 pkt 5 u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko, iż byt odsetek od składek jest uzależniony od sposobu uregulowania należności głównej, podstawą umorzenia odsetek jest zatem dopiero umorzenie składek. Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, wskazane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. umorzył co prawda postępowanie egzekucyjne, ale postanowienie to nie dotyczy Skarżącej, lecz jej Oddziału. Ponadto nawet w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności, art. 28 ust.2 u.s.u.s. nie nakazuje umorzenia należności wobec ZUS-u, stanowiąc, że mogą one być umorzone. Konstrukcja ww. przepisu jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że decyzja co do umorzenia lub odmowy jest każdorazowo pozostawiona organowi. W piśmie procesowym z dnia 28.07.2007r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi i wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Postępowanie przed sądami administracyjnymi normuje ustawa procesowa - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 1 p.p.s.a.), zaś zakres merytorycznych rozstrzygnięć sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 145 – 152 p.p.s.a, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze, nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ administracji. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, skutkującego taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach Zakładu oraz Prezesa Zakładu, iż z treści uregulowań powołanych w decyzjach a zawartych w Ordynacji podatkowej oraz u.s.u.s., w szczególności art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 07.04.2006r. (sygn. akt IUK 240/05 opubl. M.P.Pr. 2006/07/389), Który stwierdził m.in., iż "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty." Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek ( podkreśl. Sądu) finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od składek. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga - może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić z powodu "niedopuszczalności" umarzania samych odsetek, jak mylnie przyjęły organy orzekające. Z kolei dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie i przyjęcie założenia o niedopuszczalności umarzania samych odsetek spowodowało, iż organ w ogóle zaniechał dokonania analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia należności z tytułu składek ( w zakresie odsetek ) w przypadku Skarżącej. Zatem należy uznać, iż w zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia prawa materialnego ( art. 28, art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ), które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, i 107 k.p.a. w zw . z art. 123 u.s.u.s.), mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wypełnienia powyższych wymagań należytego uzasadnienia decyzji nie mogło zastąpić lakoniczne odniesienie się do przesłanek umarzania należności, zawartych w art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s., jakie organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest bowiem procesowym stanowiskiem organu, wyrażanym już po wpłynięciu skargi – kiedy to organ staje się stroną postępowania sądowo – administracyjnego i nie może ono zastąpić ani uzupełnić decyzji jako przejawu władczego działania tegoż organu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Na zakończenie, na marginesie już tylko należy wskazać, iż organ nie orzekł co do całego wniosku Skarżącej z dnia 18.07.2006r. Przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych, oraz następnie ( wskutek wniesienia skargi od tych decyzji) kontroli sądowej było tylko żądanie umorzenia należności z tytułu odsetek. Nie orzeczono natomiast w dalszym ciągu, a w każdym razie nie wynika to z dołączonych akt administracyjnych, w przedmiocie żądania Strony umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania ( inne niż mogące być podstawą wznowienia postępowania ), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku, o kosztach zastępstwa prawnego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.