V SA/Wa 428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. (dalej" "Skarżąca", "Strona", "Beneficjent") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylająca decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP", "organ") z [...] maja 2017 r. nr [...] zobowiązującą do zwrotu kwoty dofinansowania w części dotyczącej wskazania okresów, od jakich mają być naliczane odsetki i orzekająca w tym zakresie oraz utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. [...] października 2011 r. zawarła z PARP umowę o dofinansowanie nr [...] (dalej "Umowa"), na realizację projektu pn. "Wytworzenie lnu nowej generacji i opracowanie innowacyjnych preparatów na jego bazie" (dalej: "Projekt"). Projekt miał być realizowany ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych osi priorytetowej I Badania i rozwój nowoczesnych technologii Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 Umowy Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania Projektu w terminie wskazanym w § 5 ust. 3, w pełnym zakresie, w szczególności zgodnie z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami i obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 2 ust. 3 Umowy Projekt obejmował realizację pełnego zakresu rzeczowego związanego z przeprowadzeniem badań przemysłowych lub prac rozwojowych, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Na podstawie § 5 ust. 3 Umowy oraz zgodnie z treścią podpisanych aneksów – okres, w którym Projekt miał zostać zrealizowany wraz z poniesieniem wydatków rozpoczynał się 9 kwietnia 2011 r., a kończył 31 października 2014 r. Jednocześnie, stosownie do § 2 ust. 4 Umowy, Beneficjent był zobowiązany zapewnić, że co najmniej jeden przedsiębiorca realizujący Projekt zobowiązany będzie (...) do wdrożenia wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych w formie i zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie w terminie do 30 września 2016 r., nie później niż do 3 lat od zakończenia realizacji Projektu. Umowa przewidywała także jakie są dopuszczalne formy wdrożenia wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych. Na podstawie § 7 ust. 1 Umowy, Beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz w Umowie. Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, celem Projektu były badania nad możliwością stworzenia nowych typów lnu metodami nowej biotechnologii i według nowej strategii polegającej na wzmocnieniu mechanizmów obronnych roślin przez aktywację szlaków biosyntezy wtórnych metabolitów oraz badania w zakresie możliwości zastosowania nowego lnu w medycynie. Projekt miał koncentrować się na pozyskaniu nowej wiedzy dotyczącej możliwości wytworzenia transgranicznych typów lnu odpornych na stres środowiskowy i o wartości dodanej produktów z niego pochodzących. W ramach części badawczej Projektu miały zostać wykonane zadania od 1 do 27, które szczegółowo zostały opisane we wniosku o dofinansowanie. Każde z przewidzianych i opisanych we wniosku zadań badawczych doprowadzić miało Beneficjenta do pozyskania wiedzy. W ramach części badawczej miały zostać wytworzone nowe typy lnu odporne na stres środowiskowy, co miało doprowadzić nie tylko do zwiększenia odporności roślin ale również zwiększenia przydatności biomedycznej i przemysłowej produktów z nich pochodzących. Jak wskazywał Beneficjent we wniosku o dofinansowanie, w wyniku wykorzystania zdobytej podczas badań przemysłowych i prac rozwojowych wiedzy a następnie w wyniku wdrożenia do produkcji rezultatów tych badań i zastosowania nowej biotechnologii (która miała mieć postać wprowadzenia na rynek innowacyjnych produktów prozdrowotnych), nastąpić miał wzrost innowacyjności firmy [...] oraz jej rozwój. Konieczność wdrożenia badań przemysłowych lub prac rozwojowych została wyłączona wyjątkowo w § 2 ust. 6 Umowy. Zgodnie z ww. postanowieniem Umowy przedsiębiorca realizujący Projekt nie będzie zobowiązany do wdrożenia wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych, gdy sprawozdanie potwierdzające wykonanie badań przemysłowych lub prac rozwojowych zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie (które składane jest wraz z wnioskiem o płatność końcową), nie potwierdzą celowości wdrożenia wyników tych badań lub prac lub zaistnieją okoliczności, o których mowa w § 6 ust. 7 i 8 Umowy. Zgodnie z § 6 ust. 7 i 8 Umowy, w sytuacji, jeżeli na etapie realizacji Projektu okaże się, że dalsze badania przemysłowe lub prace rozwojowe nie doprowadzą do osiągnięcia zakładanych wyników, Beneficjent zobowiązany jest do złożenia wniosku o płatność końcową. Projekt uznaje się za zakończony zgodnie z § 4 ust. 16, a Beneficjent otrzyma dofinansowanie proporcjonalnie do zakresu zrealizowanych badań i prac. Na etapie realizacji badań przemysłowych, pismem z 26 lutego 2013 r., Beneficjent poinformował PARP, że 28 stycznia 2013 r. weszła w życie Ustawa o nasiennictwie z dnia 9 listopada 2012 r. i zakazano upraw roślin genetycznie modyfikowanych, co w opinii Beneficjenta ma wpływ na dalszą realizację umowy o dofinansowanie. Jak wskazał Beneficjent, celem projektu jest zdobycie nowej wiedzy nt. potencjalnego biomedycznego (w obszarze medycyny i medycyny weterynaryjnej) wykorzystania lnu przez wytworzenie nowych jego typów użytkowych odpornych na stres środowiskowy, którego produkty posłużą jako potencjalny surowiec do wytworzenia innowacyjnych preparatów biotechnologicznych, w tym: (1) suplementu diety o charakterze preparatu przeciwmiażdżycowego, (2) suplementu diety o charakterze preparatu przeciwmiażdżycowego i przeciwnowotworowego (...). Beneficjent wskazał jednak, że w związku z wprowadzeniem zakazu uprawy roślin genetycznie modyfikowanych niestety nie widzi możliwości wdrożenia do sprzedaży ww. suplementów. Do ww. pisma zostały załączone opinie prawne z 20 i 21 lutego 2013 r., mające potwierdzić niemożność uprawy lnu genetycznie zmodyfikowanego i konieczność przerwania prac badawczych. Pismem z 12 marca 2013 r. Agencja Rozwoju [...] S.A. pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej "RIF'") wezwała Beneficjenta do złożenia wniosku o płatność końcową wraz ze sprawozdaniem potwierdzającym wykonanie badań przemysłowych lub prac rozwojowych zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie. Następnie pismem z 26 marca 2013 r. PARP poinformowała Beneficjenta, że zakończenie realizacji Projektu na podstawie § 6 ust. 7-9 Umowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy dalsze badania przemysłowe lub prace rozwojowe nie doprowadzą do osiągnięcia zakładanych wyników. PARP poinformowała również, że w celu oceny zasadności i ewentualnej możliwości przerwania projektu konieczna jest ocena sprawozdania końcowego z realizacji Projektu przez eksperta zewnętrznego. Beneficjent 19 marca 2013 r. złożył wniosek o płatność końcową oraz sprawozdanie potwierdzające wykonanie badań przemysłowych zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie. Ocena ww. sprawozdania końcowego została dokonana przez [...] Biuro Polityki Gospodarczej i Rozwoju Regionalnego Sp. z o.o. (ekspert zewnętrzny). W opinii z [...] maja 2013 r. ekspert zewnętrzny wskazał, że "Beneficjent wykonał zadania od 1 do 11 założone we wniosku o dofinansowanie (...), złożone przez Beneficjenta sprawozdanie potwierdza, że podjęto decyzję o zakończeniu części badawczej projektu z powodu wprowadzenia nowych przepisów o zakazie uprawy roślin modyfikowanych genetycznie na terenie RP (...), że badania przemysłowe i prace rozwojowe w I etapie Projektu realizowanego przez [...] nie doprowadziły do osiągnięcia założonych wyników a Beneficjent nie osiągnął założonych celów określonych we wniosku o dofinansowanie. (...)". Ekspert w wydanej opinii wskazał także, że "analiza ekonomiczna i badania rynkowe przedstawione w biznes planie i raporcie potwierdzałyby opłacalność wdrożenia wyników prac badawczych, gdyby nie zostały wprowadzone nowe uregulowania dotyczące produktów genetycznie modyfikowanych". Ostatecznie sprawozdanie potwierdzające zakończenie badań przemysłowych, mimo że Beneficjent nie zrealizował wszystkich zadań badawczych założonych w projekcie (zrealizował 11 z założonych 27) i nie osiągnął wszystkich założonych wyników (uzyskał wiedzę wyłącznie w zakresie badań przemysłowych przeprowadzonych, nie uzyskał natomiast wiedzy w zakresie badań, których nie zrealizował), uzyskało ocenę pozytywną, natomiast analiza ekonomiczna i badania rynkowe potwierdzające celowość wdrożenia wyników badań i prac ocenione zostały negatywnie. Ze względu na pozytywny wynik oceny sprawozdania z przeprowadzonych prac badawczych RIF pismem z 11 lipca 2013 r. wskazała, że sprawozdanie zostało zaakceptowane, a analiza ekonomiczna i badania rynkowe wykazały brak opłacalności wdrożenia uzyskanych wyników badań do działalności gospodarczej. Mimo braku realizacji wszystkich zadań części badawczej, określonych we wniosku o dofinansowanie oraz braku oceny przez eksperta, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w § 6 ust. 7 i 8 Umowy - RIF uznała Projekt za zakończony. W dniach 8-16 września 2014 r. została przeprowadzona kontrola przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w W.. Z wyniku kontroli, 2 grudnia 2014 r. została sporządzona Informacja pokontrolna nr [...], w której stwierdzono, że "Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (...) rozliczając projekt nr [...], realizowany przez [...] sp. z o. o., podjęła przedwczesną decyzję dotyczącą zakończenia realizacji projektu bez żądania zwrotu przekazanego dofinansowania, mimo nieosiągnięcia celu (...). W Informacji pokontrolnej stwierdzono, iż należy dokonać ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczącej zakończenia realizacji projektu w oparciu o posiadaną wiedzę i dokumentację (...), a w razie potrzeby skorzystać z dodatkowych ekspertyz merytorycznych i prawnych. Do ww. Informacji pokontrolnej dołączona została opinia prawna sporządzona przez dział Prawny Narodowego Centrum Badań i Rozwoju dot. możliwości produkcji i obrotu lnem genetycznie modyfikowanym, po wejściu w życie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, w zakresie niezbędnym do realizacji umowy przez [...] (...) - stan prawny na dzień 28 stycznia 2013 r. (wejście w życie ustawy o nasiennictwie). Zgodnie z treścią przedmiotowej opinii "wejście w życie ustawy o nasiennictwie, jak też przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wpłynęło w negatywny sposób na możliwość wprowadzenia do obrotu lnu modyfikowanego genetycznie. Procedury uzyskiwania zgody na wprowadzenie do obrotu GMO, bez względu jakich producentów dotyczyły, pozostały bez zmian (...). Beneficjent nie przedstawił dokumentów wskazujących na fakt, że wystąpił do właściwego organu o wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu lnu modyfikowanego genetycznie. Dopiero uzyskanie odmowy wydania zezwolenia lub oficjalnej informacji o wstrzymaniu wydawania takich zezwoleń, mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego rozwiązania umowy.". Pismem z 30 grudnia 2014 r. PARP poinformowała Beneficjenta o konieczności ponownej weryfikacji prawidłowości realizacji projektu i zasadności decyzji o wcześniejszym zakończeniu prac badawczych oraz wezwała do przedstawienia wyjaśnień w sprawie. Pismem z 13 stycznia 2015 r. Beneficjent przekazał wyjaśnienia, w których wskazał, że decyzje w kwestii dalszej możliwości realizacji projektu podjął na podstawie wydanych na jego zlecenie opinii prawnych. PARP pismem z 19 lutego 2015 r. wezwała do uzupełnienia przedstawionych wyjaśnień. W odpowiedzi Beneficjent przedstawił szczegółowe wyjaśnienia w sprawie. Wskazał m.in., że "realizacja przedmiotowego projektu była szansą na duży krok w rozwoju firmy i celem było doprowadzenie do etapu wdrożenia wyników badań w jak najszybszym czasie, a w dalszej kolejności czerpanie zysków z osiągniętych założeń". Do pisma dołączono: opinię sporządzoną przez podmiot zewnętrzny funkcjonujący pod firmą [...] T. K.; opinię prawną kancelarii [...] s.c. oraz Wycenę wartości przedsiębiorstwa na dzień 20 lutego 2013 r. Mając na względzie szczegółowość przekazanych wyjaśnień oraz ich specjalistyczny charakter PARP zleciła przeprowadzenie analizy niezależnemu i wyspecjalizowanemu podmiotowi, tj. [...] Sp. z o.o., która dysponowała niezbędną wiedzą i potencjałem do realizacji tego typu zamówienia. Ekspertyza została sporządzona, a zgodnie z jej treścią projekt złożony przez [...] w ramach Działania POIG 1.4 nie obejmował części wdrożeniowej projektu, pomimo zobowiązania Beneficjenta wynikającego z umowy o dofinansowanie do wdrożenia wyników prac badawczo-rozwojowych w działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Wdrożenie było jednym z kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, które oznaczało, że każdy podmiot musiał spełnić to kryterium, aby mieć szanse na uzyskanie dofinansowania. Przedmiotem Projektu w ramach POIG 1.4. było przeprowadzenie prac badawczo - rozwojowych w celu zdobycia wiedzy o genetycznie modyfikowanym lnie, a także dalsze zobowiązanie się do wdrożenia wyników przeprowadzonych prac we własnej działalności w terminie 3 lat od zakończenia realizacji Projektu. Jak wskazało [...]Sp. z o.o. w odniesieniu do okoliczności, które miałyby wskazywać brak opłacalności i celowości dalszej realizacji Projektu, kwestie te należy rozpatrywać w dwóch aspektach - realizacji prac B+R oraz wdrożenia ich wyników w działalności gospodarczej przedsiębiorstwa. Oceniając celowość i opłacalność realizacji prac B+R w Projekcie [...]Sp. z o.o. zaznaczyło, że wynikiem przeprowadzonych prac B+R miało być zdobycie określonej wiedzy. Zdaniem eksperta celowość projektu oznacza "przydatność do założonego celu" i właśnie na tej podstawie należało interpretować kwestię, czy w trakcie realizacji Projektu wystąpiły okoliczności wskazujące na brak celowości jego dalszej realizacji. W ocenie [...] Sp. z o.o., mimo zmiany przepisów prawnych w ustawie o nasiennictwie, te okoliczności nie nastąpiły. Prace badawczo-rozwojowe mogły być kontynuowane, prowadziłyby do zdobycia wiedzy, a więc pozostawały nadal celowe. Ekspert dostrzegł ryzyko, że kontynuowanie prac badawczo-rozwojowych mogło nastąpić dopiero po spełnieniu wymogów prawa (uzyskanie niezbędnych zgód, rejestracja rośliny GMO, badania prowadzone przez uprawniony podmiot), tym niemniej wskazał, że przedmiotowe wymogi obowiązywały już na etapie składania przez Beneficjenta wniosku o dofinansowanie. [...] Sp. z o.o. wskazała także na potencjalne ryzyko niezakończenia prac przewidzianych w projekcie w terminie wskazanym w Umowie o dofinansowanie, jednak jak podkreślił ekspert PARP mogła wyrazić zgodę na wydłużenie terminu realizacji projektu, a dodatkowo wydłużenie realizacji prac B+R nie byłoby związane z wejściem w życie nowej ustawy o nasiennictwie. [...] Sp. z o.o. wskazała w opinii, że zmiana przepisów nie mogła wpłynąć na osiągnięcie założonych rezultatów, jakim było zdobycie nowej wiedzy. Nowa ustawa o nasiennictwie nie wprowadziła bowiem żadnych nowych regulacji i obostrzeń, które miałyby zastosowanie na etapie prowadzenia prac badawczo-rozwojowych. Zdaniem eksperta, w okresie realizacji projektu przez [...] w zakresie uprawy roślin GMO przepisy unijne, a przez to wymagania z nich płynące się nie zmieniły, stąd też "poziom" opłacalności, zasadności i celowości pozostał na takim samym poziomie co w momencie składania wniosku o dofinansowanie. Spółka nie udowodniła, aby w trakcie realizacji Projektu wystąpiły nowe okoliczności wskazujące na brak zasadności, opłacalności i celowości dalszej jego realizacji. W ekspertyzie sporządzonej przez [...] Sp. z o.o. wskazano, że zaprzestanie realizacji projektu oraz przewidzianych we wniosku o dofinansowanie prac badawczo-rozwojowych, nie wpisuje się w przesłanki określone w § 6 ust. 7 i 8 Umowy. Projekt nie mógł zostać uznany za zakończony, a Beneficjent nie mógł otrzymać dofinansowania w wysokości proporcjonalnej do zakresu zrealizowanych badań i prac. Mając powyższe na uwadze, pismem z 29 października 2015 r., PARP działając na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej "u.f.p.") wezwała [...] do zwrotu kwoty 4.321.860,95 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi Beneficjent pismem z 4 grudnia 2015 r. wniósł o zmianę stanowiska PARP i przyznanie, że Projekt został przerwany prawidłowo, tj. zgodnie z zapisami Umowy. W związku z brakiem uregulowania przez Beneficjenta całości należności wynikających z wezwania do zapłaty, PARP pismem z 29 stycznia 2016 r., zawiadomiła Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie. Pismem z 4 marca 2016 r. Strona złożyła wnioski dowodowe. Jednocześnie PARP ustaliła, że w dniu [...] marca 2016 r. przez Sąd Rejonowy G. -[...] została ogłoszona upadłość Spółki, obejmująca likwidację majątku L. P. Sp. z o.o. Wobec tego pismem z 18 stycznia 2017 r. PARP poinformowała Syndyka o toczącym się postępowaniu oraz wezwała do wypowiedzenia się w przedmiocie zgłoszonych przez Stronę postępowania, jeszcze przed wszczęciem postępowania upadłościowego, wniosków dowodowych. Pismem z 30 stycznia 2017 r. Syndyk zgłosił udział w postępowaniu oraz podtrzymał wnioski dowodowe złożone przez Stronę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. PARP odmówiła przeprowadzenia wnioskowanych przez Stronę i podtrzymanych przez Syndyka wniosków dowodowych, wskazując, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PARP decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] określiła Beneficjentowi kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w wys. 4.321.860,95 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania środków. W uzasadnieniu PARP wskazała, iż Beneficjent wykorzystał otrzymane dofinansowanie z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że projekt nie został zrealizowany, a realizacja prac B+R została na pewnym etapie przedwcześnie zakończona. Beneficjent nie osiągnął i nie utrzymał więc żadnych wskaźników projektu (produktu i rezultatu), czym naruszył postanowienia § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 Umowy. Beneficjent nie wykonał obowiązku wynikającego z treści Umowy oraz wniosku o dofinansowanie stanowiącego załącznik nr 1 do Umowy. Ponadto podkreślono, iż organ zapoznał się z opiniami sporządzonymi na zlecenie [...], przedstawianymi przez Stronę celem wykazania, że zaistniały przesłanki o których mowa w § 6 ust. 7 i 8 Umowy, które wskazywały na zasadność przerwania realizacji projektu przy jednoczesnym braku obowiązku zwrotu dofinansowania, z opinią J. K. eksperta zewnętrznego, który oceniał sprawozdanie końcowe z realizacji prac badawczych i który uznał, że decyzja Strony w przedmiocie wcześniejszego zakończenia realizacji projektu była prawidłowa oraz z opiniami [...] i [...] Sp. z o.o., które prezentowały odmienne stanowisko. Zdaniem organu, przedstawione przez Stronę opinie prawne z 20 i 21 lutego 2013 r., wskazują na niemożność uprawy lnu nowej generacji w sensie obiektywnym, natomiast nie przedstawiają uzasadnienia, że Beneficjent był uprawniony do zakończenia realizacji Projektu i złożenia wniosku o płatność końcową, z uwagi na brak możliwości osiągnięcia zakładanych wyników badań lub prac rozwojowych. Również opinia eksperta J. K. z dnia 16 marca 2013 r. (uzupełniona w dniu 29 marca 2013 r.) wskazuje jedynie na potencjalny brak możliwości wdrożenia prac badawczych lub rozwojowych, a więc na ekonomiczną nieopłacalność przedsięwzięcia. W opinii PARP powyższe nie stanowi wystarczającej przesłanki do przerwania realizacji Projektu i nie mieści się w kategoriach, o których mowa w § 6 ust. 7 i 8 Umowy. Beneficjent nie wykazał, że w sprawie "okazało się", że dalsze badania przemysłowe i prace rozwojowe, w wyniku zmiany ustawy o nasiennictwie, nie doprowadzą do osiągnięcia zakładanych wyników tego etapu projektu - tj. uzyskania wiedzy, w następstwie której dopiero byłoby możliwe wdrożenie badań do działalności przedsiębiorcy. Reasumując PARP podniosła, iż Beneficjent nie zrealizował Projektu i nie dokończył badań wynikających z Umowy, a przerwanie realizacji Projektu nie miało uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych. Podkreślił przy tym, że to Beneficjent ponosi całkowitą odpowiedzialność za zrealizowanie Projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami. Zwrócono także uwagę, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale umową celową - Beneficjent otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym było zrealizowanie Projektu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek złożonego przez Skarżącą odwołania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania okresów, od jakich mają być naliczane odsetki i orzekł w tym zakresie, wskazując w sposób szczegółowy okresy i kwoty. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność oraz prawidłowość, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), art. 77, art. 80, art. 136 § 1 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego, pominięcie wniosków dowodowych Skarżącej istotnych z perspektywy ustalenia właściwego stanu faktycznego w sprawie, przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego, a także uznanie przez PARP za zakończony Projektu realizowanego przez Skarżącą, a następnie wydanie kolejnej decyzji orzekającej o zwrocie dotacji opartej na informacji pokontrolnej z zakończenia Projektu, tj. działania organów I jak i II instancji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej poprzez niepodejmowanie odpowiednich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z prawem na etapie kończenia realizacji Projektu i obarczanie Skarżącej efektami tego naruszenia; 2) art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w niedopuszczeniu przez organ dowodów wnioskowanych przez Stronę i mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niedokładnie wyjaśniony i nierzetelnie ustalony stan faktyczny i prawny, w sytuacji gdy organ winien zmierzać do całościowego zbadania sprawy i wydania decyzji w oparciu o wszystkie dowody, które mogą przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy; 3) art. 7 k.p.a., art 8 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów Strony zawartych w odwołaniu, a co za tym idzie, niewypełnienie przez organ ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której organ winien odnieść się do wszystkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu i ustosunkować się do nich, wskazując, którym z twierdzeń i okoliczności daje wiarę, którym nie, a także wskazując dlaczego nie widzi zasadności przeprowadzenia dowodów wskazanych przez Stronę; - naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 ust 1 Rozporządzenia Rady (EW.EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L. 1995.312.1), dalej: "Rozporządzenie", w związku z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie 4-letniego terminu przedawnienia zwrotu środków od momentu dopuszczenia do nieprawidłowości w sytuacji, w której Organ nie udowodnił dopuszczenia się przez Skarżącą żadnej nieprawidłowości, Organ winien zatem zastosować terminy przedawnienia wynikające z regulacji krajowych; 2) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: "O.p.") w związku z art. 209 ust. 9 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie przez organ i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości żądania zwrotu części kwoty, w sytuacji w której organ winien przyjąć, iż wskazane przepisy mają zastosowania do zwrotu dotacji przez Skarżącą i stwierdzić przedawnienie należności w części; 3) art 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. w związku z art. 6b ust. 8 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP (Dz. U. z 2018 r., poz. 110), dalej "ustawa o PARP" w związku z art. 355 § 1, art. 5, art. 61, art. 354 § 1, art. 354 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017 r., poz. 459, dalej: "k.c."), poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, w sytuacji, w której organ nie wykazał w toku postępowania dowodowego, że zachodzą okoliczności określone w art. 207 ust. 1 pkt 1-3, a co za tym idzie, że zasadnym jest zwracanie się do Skarżącej o zwrot kwoty dofinansowania środków pochodzących z umowy o dofinansowanie. Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w motywach skargi, w sposób obszerny je uzasadniając. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Ministra skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG), mające zastosowanie w tym konkursie. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że Strona skarżąca realizowała projekt pn. "Wytworzenie lnu nowej generacji i opracowanie innowacyjnych preparatów na jego bazie" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych osi priorytetowej I Badania i rozwój nowoczesnych technologii Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, zaś przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana na podstawie art. 207 ust. 1 oraz 9 i 11 u.f.p. zobowiązująca Skarżącego do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wobec stwierdzenia, że przekazane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei z treści przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków. W pierwszej kolejności należy dokonać ogólnych zastrzeżeń odnośnie interpretacji art. 184 u.f.p. oraz art. 2 ust. 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, w zakresie źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10, opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Wymaga też wskazać, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z ww. instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, o ile zajdzie taka potrzeba, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej Instytucji Zarządzającej. Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt II GSK 2080/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 383 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej, która nie może zostać scedowana na instytucje pośredniczące, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., co również potwierdza odrębność powyższych instytucji. Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami normy prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77). Należy też wskazać, iż podstawą żądania zwrotu środków jest również zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1083/2006 w art. 2 pkt 7 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicję nieprawidłowości znajdziemy także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny - brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania (por. Justyna Łacny, Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej, WKP 2017 i literatura tam powołana ) . Zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. , sygn. akt II GSK 5056/16; dostępny tamże). Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W związku z powyższym organ - aby móc zastosować korektę - musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody. W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p., stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta 24 października 2011 r. pomiędzy Stroną skarżącą a Agencją Rozwoju [...] S.A. , działającą jako Regionalna Instytucja Finansująca (RIF). Rozpoznając zarzuty skargi Sąd w pierwszej kolejności winien odnieść się do najdalej idącego w skutkach zarzutu przedawnienia. Ustawa o finansach publicznych nie zawierała - do dnia 2 września 2017 r. tj. dodania art. 66a u.f.p. - regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie zaś z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co również miało zastosowanie na tle stosowania wcześniejszej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17; dostępne tamże), że pomimo odesłania do przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Przepis art. 3 ust.1 tego Rozporządzenia przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. Rozporządzenia wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 924/17), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych. Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 jest programem wieloletnim, stąd uznać należy, że okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zamknięcia programu. PO IG nie został zakończony do chwili wydania decyzji przez Ministra. Sprawę zakończenia programu reguluje m. in. decyzja Komisji zmieniająca decyzję [...] w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013). Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Podkreśleniu wymaga również, iż do ustawy o finansach publicznych z 2009 r. został dodany wspomniany art. 66a (przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 1475) zmieniającej tę ustawę z dniem 2 września 2017 r.), zgodnie z którym zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. , przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo 2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w: a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. W ocenie Sądu - patrząc na regulacje wynikające z powołanych przepisów wspólnotowych oraz powyższy wywód - przedawnienie w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a tym samym organ II instancji miał uprawnienie do wydania zaskarżonej decyzji, nie mając podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania. Strona skarżąca twierdzi, że organ odwoławczy dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, albowiem Projekt został zrealizowany zgodnie z treścią Umowy. Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z takim twierdzeniem. Mianowicie Skarżący był zobowiązany do przestrzegania zapisów umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu [...] października 2011 r. pomiędzy Stroną skarżącą a Agencją Rozwoju [...] S.A. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 Umowy Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania Projektu w terminie wskazanym w § 5 ust. 3, w pełnym zakresie, w szczególności zgodnie z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami i obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 2 ust. 3 Umowy Projekt obejmował realizację pełnego zakresu rzeczowego związanego z przeprowadzeniem badań przemysłowych lub prac rozwojowych, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Z kolei wg § 5 ust. 3 Umowy oraz zgodnie z treścią podpisanych aneksów – okres, w którym Projekt miał zostać zrealizowany wraz z poniesieniem wydatków rozpoczynał się 9 kwietnia 2011 r., a kończył 31 października 2014 r. Jednocześnie - stosownie do § 2 ust. 4 Umowy - Beneficjent był zobowiązany zapewnić, że co najmniej jeden przedsiębiorca realizujący Projekt zobowiązany będzie (...) do wdrożenia wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych w formie i zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie w terminie do 30 września 2016 r., nie później niż do 3 lat od zakończenia realizacji Projektu. Umowa przewidywała także, jakie są dopuszczalne formy wdrożenia wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych. Na podstawie § 7 ust. 1 Umowy, Beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz w Umowie. W ramach części badawczej Projektu miały zostać wykonane zadania od 1 do 27, które szczegółowo zostały opisane we wniosku o dofinansowanie. Każde z przewidzianych i opisanych we wniosku zadań badawczych doprowadzić miało Beneficjenta do pozyskania wiedzy. Konieczność wdrożenia badań przemysłowych lub prac rozwojowych została wyłączona w § 2 ust. 6 Umowy. Zgodnie z tym zapisem przedsiębiorca realizujący Projekt nie będzie zobowiązany do wdrożenia wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych, gdy sprawozdanie potwierdzające wykonanie badań przemysłowych lub prac rozwojowych zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie (które składane jest wraz z wnioskiem o płatność końcową), nie potwierdzą celowości wdrożenia wyników tych badań lub prac lub zaistnieją okoliczności, o których mowa w § 6 ust. 7 i 8 Umowy. Zgodnie z § 6 ust. 7 i 8 Umowy, w sytuacji, jeżeli na etapie realizacji Projektu okaże się, że dalsze badania przemysłowe lub prace rozwojowe nie doprowadzą do osiągnięcia zakładanych wyników, Beneficjent zobowiązany jest do złożenia wniosku o płatność końcową. Projekt uznaje się za zakończony zgodnie z § 4 ust. 16, a Beneficjent otrzyma dofinansowanie proporcjonalnie do zakresu zrealizowanych badań i prac. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że Beneficjent nie osiągnął kluczowego celu Projektu zgodnie z Umową w postaci wytworzenia lnu nowej generacji i opracowania innowacyjnych preparatów na jego bazie w sposób zgodny z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie. Tym samym nie doszło do osiągnięcia obligatoryjnych wskaźników produktu oraz wskaźników rezultatu, co ponadto doprowadziło do naruszenia procedur wynikające z art. 184 u.f.p. (§ 2 i § 13 Umowy). Bezspornym jest, że w ramach Projektu zostały wykonane tylko 11 z 27 zadań części projektu, co potwierdziła opinia dr hab. nauk chemicznych J. K. z dnia 16 maja 2013 r. (uzupełniona 29 maja 2013 r.). W świetle ustaleń poczynionych przez organ w ocenie Sądu zasadnym było stwierdzenie przez Ministra, że w sprawie zaistniały przesłanki wykorzystania przez Beneficjenta otrzymanego dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem (wypłacone Beneficjentowi środki publiczne nie przyczyniły się ostatecznie do osiągnięcia przez Beneficjenta celu Projektu, a zatem doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż były one przyznane Beneficjentowi na konkretny cel), a także przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. (Beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie). W wyniku kontroli przeprowadzonej przez NCBiR stwierdzono, że PARP - rozliczając projekt realizowany przez Skarżącego - podjęła przedwczesną decyzję dotyczącą zakończenia projektu bez żądania zwrotu przekazanego dofinansowania, mimo nieosiągnięcia celu. Do informacji pokontrolnej została dołączona opinia prawna sporządzona przez Dział Prawny NCBiR, dotycząca możliwości produkcji i obrotu lnem genetycznie modyfikowanym po wejściu w życie ustawy o nasiennictwie, tj. na dzień 28 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy ustalił, opierając się na treści ekspertyzy, sporządzonej przez [...] Sp. z o.o., że realizacja Projektu złożonego przez Skarżącego nie obejmowała części wdrożeniowej Projektu, pomimo zobowiązania Beneficjenta, wynikającego z umowy o dofinansowanie, do wdrożenia wyników prac badawczo-rozwojowych w działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Wg dokumentów obowiązujących przy realizacji Projektu, wdrożenie było jednym z kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, które oznaczało, że każdy podmiot musiał spełnić to kryterium, aby móc uzyskać dofinansowanie. Przedmiotem Projektu było bowiem przeprowadzenie prac B+R w celu zdobycia wiedzy o genetycznie modyfikowanym lnie, a także dalsze zobowiązanie się do wdrożenia wyników przeprowadzonych prac we własnej działalności w terminie 3 lat od zakończenia realizacji Projektu. W ocenie [...] Sp. z o.o., prace B+R pozostawały nadal celowe i mogły być kontynuowane, co prowadziłoby do zdobycia wiedzy. Organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. dostrzegło ryzyko, że kontynuowanie prac B+R mogło nastąpić dopiero po spełnieniu wymogów prawa (uzyskanie niezbędnych zgód, rejestracja rośliny GMO, badania musiały być prowadzone przez uprawniony akredytowany podmiot), jednak wskazano, że przedmiotowe wymogi obowiązywały już na etapie składania przez Beneficjenta wniosku o dofinansowanie i wejście w życie ustawy o nasiennictwie nie wprowadziło w tym zakresie zmian. [...] Sp. z o.o. wskazało także na potencjalne ryzyko niezakończenia prac przewidzianych w projekcie w terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie, co jednak mogło stanowić podstawę do negocjacji z PARP dot. wyrażenia zgody na wydłużenie terminu realizacji Projektu. [...] Sp. z o.o. - jak to podkreślił organ - wskazało w opinii jednoznacznie, że zmiany przepisów ustawy o nasiennictwie nie mogły wpłynąć bezpośrednio na osiągnięcie założonego rezultatu, jakim było zdobycie nowej wiedzy. Niewątpliwie opinia sporządzona przez [...] Sp. z o.o., przyjęta przez organ odowoławczy jako kompleksowa, rzetelna i spójna, mogła stanowić istotny dowód odnośnie rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie uznały tę opinię za odzwierciedlającą stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem zasady prawy obiektywnej. Jednocześnie - wbrew zarzutom skargi - organy odniosły się do pozostałych materiałów sprawy, wykazując m. in. dlaczego dowody, na które powołuje się Strona skarżąca, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazana powyżej opinia [...] Sp. z o.o. oraz opinia Działu Prawnego NCBiR potwierdziły ponadto, że mimo zmian w regulacjach prawnych Beneficjent miał możliwość kontynuowania realizacji Projektu, jednakże w sposób nieuprawniony zaniechał działań w tym względzie. Zasadnie zatem PARP i organ odwoławczy uznali, że zakończenie Projektu w myśl § 6 ust. 7 - 9 Umowy było przedwczesne, a obowiązkiem Strony skarżącej była pełna realizacja Projektu, zgodnie z postanowieniami Umowy. W ocenie Sądu należy zgodzić się z tym stanowiskiem. Podnoszone przez Stronę skarżącą w toku postępowania zmiany przepisów ustawy o nasiennictwie nie mogły wpłynąć bezpośrednio na osiągnięcie założonego rezultatu, jakim było zdobycie nowej wiedzy. Tak jak na to wskazał organ odwoławczy nowa ustawa o nasiennictwie nie wprowadziła bowiem żadnych nowych regulacji i obostrzeń, które miałyby zastosowanie na etapie prowadzenia zaplanowanych prac B+R. Spółka nie udowodniła też, aby w trakcie realizacji Projektu wystąpiły nowe okoliczności wskazujące na brak zasadności, opłacalności i celowości dalszej jego realizacji. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ odwoławczy naruszył prawo twierdzeniem, iż zaprzestanie realizacji Projektu oraz przewidzianych we wniosku o dofinansowanie prac B+R nie wpisuje się w przesłanki określone w § 6 ust. 7 i 8 Umowy. Projekt nie mógł zostać uznany za zakończony, a Beneficjent nie mógł otrzymać dofinansowania w wysokości proporcjonalnej do zakresu zrealizowanych badań i prac. Trzeba też zgodzić się z Ministrem, że niezasadne są zarzuty odnośnie wymienionych w skardze przepisów Kodeksu cywilnego, albowiem znajdują się one zastosowanie w sferze przepisów prawa prywatnego, które zakładają równowagę podmiotów stosunku cywilnoprawnego oraz dobrowolność podejmowanych przez nie czynności. Strona skarżąca nie miała obowiązku przystąpienia do podpisania umowy o dofinansowanie, zaś przystępując do realizacji projektu i podpisując umowę musiała liczyć się z konsekwencjami natury publicznoprawnej, tj. ewentualnego uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonego dofinansowania, prowadzone na podstawie cyt. przepisów ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu tym organy administracji nie stosują przepisów prawa cywilnego, a zatem nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w treści skargi przepisów Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu tym samym nie naruszyły przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu w sprawie w żaden sposób nie doszło też do naruszenia przepisów dot. postępowania administracyjnego, w tym wskazywanych w zarzutach skargi zasad ogólnych. Należy przy tym podkreślić, że gospodarzem postępowania jest organ i to on jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego. Powyższe nie oznacza, że Strona skarżąca może pozostać bierna. Przeciwnie - stronie przysługuje inicjatywa dowodowa i może sama zbierać i przedstawiać dowody, bądź wnioskować o ich przeprowadzenie przez organ. Jednakże organ przeprowadza dowody na okoliczności wątpliwe i jeżeli uzna, że z materiału dowodowego jakaś okoliczność została dostatecznie udowodniona, to winien zaprzestać poszukiwania dalszych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Działanie takie w żaden sposób nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga również, że jeżeli strona powołuje się na jakieś okoliczności, to winna je udowodnić. Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przez organ art. 136 k.p.a., bowiem zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uofp. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a , art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl). Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.