V SA/Wa 428/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... grudnia 2019 r., nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] grudnia 2019 r. o numerze [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na dofinansowanie funduszu operacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Spółka z o.o. [...] z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła z wnioskiem o przyznanie rocznej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2018. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. o numerze [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.(zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") przyznał Spółce pomoc finansową na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2018 w wysokości [...] zł i odmówił przyznania pomocy finansowej w pozostałej części w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółka jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2017-2019, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Ostatnie zmiany programu operacyjnego na rok 2018 zostały zatwierdzone decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2018 r. W tym samym dniu zatwierdzona została również zmiana wysokości funduszu operacyjnego na 2018 rok w kwocie [...] zł, zmiana wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz zmiana wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na 2018 rok w wysokości [...] zł. Organ wskazał następnie, że w ramach wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2018 r. przyznano dofinansowanie m. in. do działania "Dostosowanie oferty handlowej organizacji producentów do popytu", w ramach którego Spółka zakupiła [...] szt. sadzonek jabłoni (dwuletnie drzewka jabłoni [...]) do gospodarstw [...] członków oraz słupy strunobetonowe do [...] gospodarstw. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor Oddziału stwierdził jednak, że zakup części drzewek jabłoni odmiany [...] oraz słupów strunobetonowych na powierzchnię [...] ha stanowił koszt niekwalifikowany. Organ wyjaśnił, że z dostarczonych przez Spółkę dokumentów wynikało bowiem, że [...] szt. drzewek nie zostało posadzonych u członków, do których miały one trafić zgodnie z ostatnią zatwierdzoną zmianą programu operacyjnego (decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r.). Drzewka jabłoni odmiany [...] zakupione w 2018 r. przez Spółkę nie zostały przekazane do gospodarstw członków: J. S. ([...] szt.) oraz J. K. ([...] szt.). W zamian za to zostały rozdysponowane w wyższych niż zatwierdzone w programie operacyjnym ilościach do gospodarstw członków: J. B., T. O., H. S., M. G., A. D., a także do gospodarstw członków R. M. oraz K. K., które w ogóle nie zostały ujęte w ostatniej zatwierdzonej wersji programu operacyjnego. W kwestii zakupu słupów strunobetonowych, które miały zostać rozmieszczone na powierzchni [...] ha u [...] członków, rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym a zrealizowanym zakresem polega na zakupie słupów na łączną powierzchnię [...] ha do gospodarstw [...] członków. Ilość niezatwierdzona została zakupiona do gospodarstwa członka R. M.. W związku z tym organ uznał, że zakupione drzewka jabłoni odmiany [...] w ilości [...] szt. zgłoszone do dofinansowania w kwocie [...] zł stanowią koszt niekwalifikowany, podobnie jak słupy strunobetonowe zakupione na dodatkowe [...] ha za kwotę [...] zł (łącznie koszty niekwalifikowane stanowią kwotę [...] zł). W konsekwencji zaś wyliczona kwota pomocy wynosiła [...] zł i była niższa od wnioskowanej o [...] zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2019 r., w całości podzielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka była obowiązana realizować program operacyjny w jego ostatniej wersji, zatwierdzonej decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedno z działań zostało zrealizowane niezgodnie z zatwierdzonym programem. Za niezasadne uznano przy tym stanowisko Spółki, że dokonane przez nią zmiany programu operacyjnego nie wymagały zatwierdzenia. Powołując się na przepisy § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2017 r. w sprawie warunków i trybu zmian programu operacyjnego wprowadzanych w takcie jego realizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1754; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 8 września 2017 r.") Prezes Agencji uznał, że stwierdzone zmiany dotyczyły treści programu operacyjnego zatwierdzonego na rok 2018, zatem ich zmiana w trakcie realizacji programu operacyjnego niewątpliwie wymagała zatwierdzenia decyzją dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie, że Dyrektor Oddziału przywołał nieobowiązujący przepis normujący kwestię nakładania kary za niekwalifikowane kwoty, niemniej jednak uznał za prawidłowe ustalenia poczynione w tym zakresie, wskazując na aktualne w tym względzie przepisy art. 61 ust. 1-4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.U. UE. L.138 z 2017 r., str. 4, ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2017/891). W konsekwencji podzielił stanowisko, że skoro różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą pomocy w wysokości [...] zł a łączną należną kwotą pomocy finansowej w wysokości [...] zł wynosiła 2,41 %, zatem była mniejsza niż 3 %, to nie nakłada się kary, stosownie do art. 61 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/891. W tym stanie rzeczy należało przyznać Spółce pomoc finansową pomniejszoną o niekwalifikowalną kwotę [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania § 1 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia z dnia [...] września 2017 r. poprzez przyjęcie, że koszty [...] szt. drzewek w wysokości [...] zł przekazane do gospodarstw członków organizacji są niekwalifikowane, ponieważ zostały przekazane niezgodnie z zatwierdzonym programem operacyjnym, pomimo że liczba drzewek, ich odmiana oraz liczba gospodarstw uczestniczących w działaniu nie uległy zmianie, co nie stanowi zmiany zakresu, rodzaju oraz sposobu realizacji działania, a organ był informowany o zmianie gospodarstw członków realizujących działanie, wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 roku o zmianę programu operacyjnego, które to zmiany nie powinny podlegać zatwierdzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Spółka realizowała w roku 2018 program operacyjny, do którego ostatnie zmiany zostały zatwierdzone decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2018 r. Nie jest również sporne to, że w ramach zatwierdzonego programu operacyjnego Skarżąca zaplanowała w 2018 r. realizację działania 1.1 "Dostosowanie oferty handlowej organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów do popytu" polegającego na zakupie [...] szt. sadzonek jabłoni (dwuletnie drzewka jabłoni [...]) do gospodarstw [...] członków oraz zakupie słupów strunobetonowych do [...] gospodarstw (zwanego dalej: "działaniem 1.1"). Jak wynika z także niespornych ustaleń organu, realizując działanie 1.1 Spółka zakupiła wprawdzie [...] szt. sadzonek jabłoni [...], jednakże rozdysponowała je niezgodnie z zatwierdzonym programem operacyjnym, bowiem nie przekazała [...] szt. sadzonek do [...] członków, natomiast przekazała większe ilości sadzonek do [...] członków oraz przekazała sadzonki do [...] członków, których gospodarstwa nie były w ogóle ujęte w zatwierdzonym programie operacyjnym na rok 2018. Nadto Spółka zakupiła słupy strunobetonowe na powierzchnię większą o [...] ha niż powierzchnia zaplanowana i zatwierdzona w programie operacyjnym. Spór w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy realizując działanie 1.1. Skarżąca mogła wprowadzić zmiany bez uzyskania zatwierdzenia w formie decyzji Dyrektora Oddziału, czy też – jak wywodzą to organy – z uwagi na charakter tych zmian winna takie zatwierdzenie uprzednio uzyskać. W tak zakreślanym sporze, Sąd w całości podziela stanowisko przyjęte przez działające w sprawie organy. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 8 września 2017 r., zmiany programu operacyjnego wprowadzane w trakcie jego realizacji i dokonywane w danym roku jego realizacji nie wymagają zatwierdzenia przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji, chyba że dotyczą zmiany treści programu operacyjnego, w szczególności polegającej na zmianie rodzaju, zakresu lub sposobu realizacji działań zatwierdzonych w programie operacyjnym. W ocenie Sądu, zmiana polegająca na rozdysponowaniu sadzonek w innych ilościach i do innych gospodarstw niż to zostało zatwierdzone w programie operacyjnym niewątpliwie musi być oceniona jako zmiana polegająca na zmianie zakresu i sposobu realizacji działania. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, co należy rozumieć przez "zakres" czy "sposób" realizacji działania, bowiem chodzi o przyjęte i zatwierdzone ilości sadzonek, jakie miały być przekazane poszczególnym członkom Spółki w 2018 r., jak również o miejsce ich nasadzenia. Jak to słusznie dostrzegł przy tym Prezes Agencji, zgodnie z zapisami "Strategii krajowej na rzecz zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2018-2022" (Dz. Urz. MRiRW z 2017 r., poz. 70), w przypadku realizacji operacji polegającej na zakupie kwalifikowanego materiału szkółkarskiego organizacja producentów lub zrzeszenie organizacji producentów w programie operacyjnym zawiera informację o planowanym miejscu jego posadzenia ze wskazaniem obrębu i numeru ewidencyjnego działki lub działek (pkt 3.1.). Członkowie Skarżącej podjęli zaś decyzję, że działanie 1.1 zostanie zrealizowane poprzez zakup [...] dwuletnich sadzonek jabłoni [...], które następnie zostaną nasadzone w określonych miejscach – tj. w [...] gospodarstwach członków organizacji na łącznym obszarze [...] ha. W konsekwencji, to członkowie organizacji zaakceptowali – zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 – wykorzystanie funduszu operacyjnego na działanie 1.1 w opisany wyżej sposób, który następnie został zatwierdzony w programie operacyjnym na rok 2018. W ten sam sposób ocenić należało zakup słupów na powierzchnię większą niż została zatwierdzona w programie operacyjnym, bowiem zmiana ta również polega na zmianie zakresu działania. W konsekwencji zgodzić należało się z organami, że stwierdzone w toku postępowania zmiany wymagały zatwierdzenia decyzją Dyrektora Oddziału, zaś działanie zrealizowane bez takiego zatwierdzenia nie mogło zostać uznane za kwalifikowalne w odniesieniu do zakupu [...] szt. sadzonek przekazanych do innych członków, a także w odniesieniu zakupu słupów na zwiększoną o [...] ha powierzchnię – niż to zatwierdzono w programie operacyjnym na rok 2018. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje natomiast podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że w dniu [...] listopada 2018 r. złożyła ona wniosek o zmiany programu operacyjnego, który nie został rozstrzygnięty decyzją ostateczną do dnia złożenia skargi. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę treść unijnych i krajowych regulacji dotyczących wprowadzania zmian do programu operacyjnego w trakcie jego realizacji, godzi się przyjąć, że dopóki wnioskowane zmiany nie zostały zatwierdzone, dopóty nie można realizować programu operacyjnego w inny sposób, czy też w innym zakresie, niż dotychczas zatwierdzony. Przemawia za tym w szczególności dyspozycja przepisu art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 138 z 2017 r., str. 57 ze zm.), która przewiduje uprawnienie organu do badania – w drodze kontroli – dokładności informacji, o których mowa wart. 4 ust. 1 lit. a), b) oraz e), które są zawarte w projekcie programu operacyjnego albo jego zmiany, zgodności programu z przepisami art. 33 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz ze strategią krajową i ramami krajowymi, spójność i jakość techniczną programu, rzetelność szacunków i plan pomocy oraz harmonogramu jego realizacji. Oznacza to w konsekwencji, że samo wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie zmian w programie operacyjnym w trakcie jego realizacji nie powoduje niejako automatycznie, że zmiany zostaną zatwierdzone, a tym samym, że organizacja może realizować program operacyjny z uwzględnieniem wnioskowanych zmian bez ich zatwierdzenia. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że w przepisach rozporządzenia nr 2017/891 przewidziano, że złożony w terminie wniosek o zmianę winien zostać załatwiony najpóźniej do dnia 15 grudnia roku, w którym został przedłożony (art. 33 ust. 2). Jedynie z należycie uzasadnionych przyczyn, takie decyzje mogą zostać podjęte po tej dacie, najpóźniej do dnia 20 stycznia po dacie przedłożenia. W decyzji zatwierdzającej można określać kwalifikowalność wydatków od dnia 1 stycznia roku następującego po dacie przedłożenia. Regulacje te dodatkowo potwierdzają, że ewentualne zmiany nie tylko muszą zostać zatwierdzono, ale określają także do jakiego terminu zatwierdzenie takie winno nastąpić, by program operacyjny mógł być zrealizowany w okresie rocznym. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 124/20, dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie zmiany programu operacyjnego na wniosek Skarżącej, w uzasadnieniu którego wskazał, że podjęcie decyzji po 20 stycznia powoduje konieczność odroczenia realizacji programów o rok, gdyż nie ma już możliwości realizacji takiego programu od dnia 1 stycznia, ani też od 31 stycznia roku następnego po złożeniu wniosku. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, co doprowadziło do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.