V SA/Wa 4287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka") jest postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 26 maja 2021 r. Skarżąca zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie zaświadczenia o wejściu taryf w życie w trybie art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, z późn. zm.); dalej: "u.z.z.w.z.o.ś", tj. po upływie 120 dni od dnia doręczenia projektu taryf. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. organ I instancji - działając na podstawie art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); dalej: "k.p.a." - odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Rozpoznając sprawę na skutek zażalenia Spółki zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o wejściu w życie taryf. Wprawdzie strona nie wskazała podstawy prawnej żądania, jednak posługując się zwrotem "wejścia w życie taryf" można domniemywać, że podstawą wniosku mógł być tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Dziale VIII k.p.a. Natomiast organ dokonał samodzielnej kwalifikacji wniosku i wydał zaświadczenie na podstawie przepisów Działu II, Rozdział 8a k.p.a. Zdaniem organu, we wniosku powinna zachodzić zgodność terminologiczna pomiędzy Kodeksem postępowania administracyjnego a treścią żądania. Organ administracji nie może niekonsekwencji terminologicznej modyfikować we własnym zakresie, tym bardziej, że instytucji milczącego załatwienia sprawy nie można traktować zamiennie z wydawaniem tzw. "zwykłych zaświadczeń". Co więcej, strona mogła faktycznie żądać zaświadczenia w trybie uregulowanym w Dziale VII k.p.a., a w takim przypadku organ winien był orzekać w ramach tych przepisów i wydać postanowienie (chociażby odmowne) na podstawie art. 217 k.p.a. Tym samym należało wezwać Spółkę do sprecyzowania woli. W ocenie Prezesa PGW WP, podstawowy błąd organu w niniejszej sprawie, to brak podjęcia ustaleń rzeczywistego przedmiotu wniosku. Podstawa prawna żądania pozwala bowiem na właściwą kwalifikację sprawy i ma wpływ na interes strony, ponieważ orzekanie na zasadzie tzw. "zwykłych zaświadczeń" nie może mieć miejsca odnośnie potwierdzenia wejścia taryf w życie. Realizacja art. 24f u.z.z.w.z.o.ś. może nastąpić tylko wskutek rozpoznania sprawy w ramach przepisów regulujących milczenie administracji. Organ nie spowodował złożenia przez stronę wyjaśnień w zakresie intencji wniosku, co więcej - bądź to na zasadzie domniemania, bądź to wskutek niedopatrzenia sformułowań zawartych we wniosku - dokonał samodzielnej kwalifikacji sprawy pod przepisy regulujące instytucję milczącego załatwienia sprawy. Organ wyjaśnił, że zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217 k.p.a. nie można potwierdzić wejścia w życie taryfy, gdyż to wymaga innej procedury - uregulowanej w art. 122f k.p.a. Potwierdzenie przekroczenia przez organ terminu (niezależnie od przedmiotu sprawy) następuje tylko i wyłącznie z uwzględnieniem przepisów, które odnoszą się do milczenia lub wiążą z milczeniem określone skutki prawne. Ocena, czy organ administracji dopuścił się przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, dokonywana jest z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 k.p.a. Zatem interpretacji przepisu szczególnego - a w tym wypadku art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. dokonać można tylko w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2 k.p.a. W istocie zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy dotyczy stanu prawnego ukształtowanego na nowo w oparciu o art. 122a i normę prawa materialnego, która była podstawą uruchomienia danego postępowania (w tym przypadku art. 24f u.z.z.w.z.o.ś., połączoną z normą kompetencyjną dozwalającą na stosowanie instytucji milczenia administracji. Organ podkreślił, że wydanie takiego zaświadczenia wymaga złożenia przez uprawnionego wniosku. Przedmiot żądania musi wyrażać wniosek zainteresowanego, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka wniosła: 1) na podstawie art. 64e oraz 151a § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 144 k.p.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2021 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co poskutkowało wydaniem postanowienia uchylającego ww. postanowienie i przekazującego sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji w całości i rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, tj. wydaniem zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy, w ślad za organem odwoławczym, zauważyć, iż Skarżąca wnosząc od postanowienia Prezesa PGW WP z [...] lipca 2021 r. sprzeciw, zastosowała się do zamieszczonego w treści tegoż postanowienia omyłkowo pouczenia o prawie do wniesienia względem niego sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zamiast prawidłowo skargi. Jak wynika to bowiem z brzmienia przepisów Rozdziału 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a." (art. 64a - art. 64e p.p.s.a.) sprzeciw przysługuje wyłącznie od decyzji, przepisy p.p.s.a. rozróżniają przy tym wyraźnie jako przedmiot kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne decyzje administracyjne a postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-2 p.p.s.a.). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W przywołanym w odpowiedzi na skargę postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r. I OZ 130/18 wskazano, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., czyli takich jak wydane w niniejszej sprawie. Zatem sprzeciw wniesiony w rozpoznawanej sprawie należało uznać za skargę wniesioną do sądu administracyjnego. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, Skarżąca zasadnie wywiodła, iż analizowanym stanie faktycznym organ II instancji pominął całokształt sprawy, w tym w szczególności treść zażalenia Skarżącej oraz obowiązujące uwarunkowania prawne. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż z treści wniosku o wydanie zaświadczenia (jego wstępu i rozwinięcia) nie wynikało, że Skarżąca domagała się załatwienia sprawy milcząco. Nie jest co do zasady tak, że strona, niekoniecznie przecież posiadająca dostateczne rozeznanie i wiedzę prawniczą, musi w sposób profesjonalny wyrażać swoją wolę. Wystarczy, że jej wola zostanie wyrażona w sposób dostateczny. W szczególności nie jest tak, że żądanie wnioskodawcy należy oceniać wyłącznie na podstawie tytułu bądź osnowy wniosku, jeżeli treść podania nie budzi wątpliwości. Przy ocenie podania powinien był wziąć pod uwagę przepisy wyznaczające przedmiot postępowania w sprawie administracyjnej danego rodzaju. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Stosownie do art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Pozostaje zatem poza sporem, że sprawa wejścia taryf w życie w trybie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. jest sprawą załatwianą milcząco. Konsekwencją powyższego jest to, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił intencję strony wyrażoną przez nią we wniosku i rozpatrzył sprawę na podstawie przepisów właściwych dla sprawy administracyjnej tego rodzaju. Nie mógł postąpić inaczej, skoro Skarżąca wniosła o wydanie urzędowego potwierdzenia faktów w sprawie załatwianej milcząco, dla których przepisy właściwe są zawarte w Dziale II, Rozdziale 8a k.p.a. Bezspornym jest, że w postępowaniu administracyjnym nadmiernym formalizmem jest żądanie podania przez stronę podstawy prawnej jej podania, a to w tym organ upatruje braku precyzji we wniosku z 26 maja 2021 r. Organ administracji publicznej nie jest związany podaną przez stronę postępowania podstawą prawną jej żądania. Musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro całokształt okoliczności nie może budzić uzasadnionych wątpliwości co do intencji Skarżącej, niezasadnym są tak daleko idące rozważania organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, czy wolą strony na pewno nie było zainicjowanie postępowania w innym przedmiocie. Ponadto, nawet gdyby z ostrożności przyjąć, że na etapie rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji żądanie strony nie zostało dostatecznie doprecyzowane, późniejsze czynności dokonane przez Skarżącą w toku postępowania te wątpliwości usuwają. Zażaleniem z 17 czerwca 2021 r. Skarżąca zaskarżyła postanowienie organu pierwszej instancji i za podstawę zażalenia przyjęła art. 122f § 2 k.p.a. Nadto w treści zażalenia wprost wskazała, że "(...) organ pierwszej instancji winien był, zgodnie z żądaniem Skarżącej, wydać zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy i wejściu w życie taryf.". Organ całkowicie zatem pominął fakt, że tym samym Spółka w sposób wyraźny przyznała, że jej intencją było uzyskanie zaświadczenia w trybie przepisów zawartych Dziale II, Rozdziale 8a k.p.a. pomimo tego, że nie podała podstawy prawnej we wniosku inicjującym postępowanie. W konsekwencji, organ drugiej instancji w postępowaniu wszczętym wskutek zażalenia miał świadomość, że całokształt sprawy wskazuje na zgodny z intencją strony przedmiot postępowania - wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W świetle powyższego należało uznać, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z wymienionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na wysokość zasądzonych kosztów (597 zł) składa się wpis stały w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości w wysokości 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.