V SA/Wa 429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia WSA - Michał Sowiński Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 11 lipca 2006 r. G. K. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie zaległych składek na rolnicze ubezpieczenia społeczne. Wnioskodawca wskazał, że po przekazaniu mu gospodarstwa rolnego przez rodziców po kilkunastu miesiącach, czy nawet latach okazało się, że nie opłaca obowiązkowego ubezpieczenia, naliczono mu zaległe składki z odsetkami. Powołał się na trudną sytuację swojej rodziny, wskazując, że mieszka razem z rodzicami i dwiema siostrami. Rodzice mają jedną rentę, siostry nie pracują, a z gospodarstwa rolnego nie ma stałego miesięcznego dochodu. Decyzją z [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm., dalej: u.u.s.r.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Wskazał w uzasadnieniu, że Skarżącemu kilkukrotnie udzielano ulgi w postaci układu ratalnego, jednak ze względu na niedotrzymywanie przez niego warunków tj. brak wpłat kolejnych rat w terminie, zostały one zerwane. Wobec utrzymującego się zadłużenia Kasa podjęła decyzję o zabezpieczeniu swoich należności poprzez wpis hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości rolnej, której właścicielem jest G. K.. Sąd Rejonowy w [...], właściwy wydział ksiąg wieczystych dokonał wpisu hipoteki w dniu [...].06.2000r. Ojciec Skarżącego korzysta z świadczenia rentowego z ZUS - u oraz pomocy z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, ma zatem środki na utrzymanie; z zaświadczeń lekarskich dotyczących schorzeń rodziców nie wynika, aby wymagali oni korzystania z świadczeń wykraczających poza te z zakresu ubezpieczeń. Z kolei jedna z sióstr G. K. jest osobą pełnoletnią, zatem powinna samodzielnie zarabiać na swoje utrzymanie. Sytuacja materialno – bytowa rodziny Skarżącego nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na terenie gminy [...] – budynki gospodarcze są w dobrym stanie, gospodarstwo jest wyposażone w podstawowe maszyny rolnicze. Ten stan rzeczy został ustalony na podstawie wizytacji gospodarstwa z dnia 25.07.2006r. Decyzją z [...] października 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników z [...] sierpnia 2006 r. Podtrzymano ustalenia i wnioski z poprzedniej decyzji, dodatkowo Prezes Kasy podkreślił, iż większość nieruchomości rolnych z tego terenu ma taką samą sytuację jak Skarżący, uprawiając glebę niskiej klasy, z czym związana jest niska dochodowość, jednak pozostali rolnicy płacą obowiązkowe składki. Ponadto wskazano, iż Wnioskodawca korzysta z dopłat z ARiMR w wysokości 2.500zł, którą mógłby zainwestować w rozwój gospodarstwa, tak, aby w przyszłości możliwe było wypracowanie wyższych dochodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący poniósł , że nie jest w stanie spłacić zadłużenia, a Prezes Kasy nie ocenił rzetelnie i wnikliwie podanych argumentów. Ponownie powołał się na swoją trudną sytuację materialną, dodając, iż jest obecnie zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone na poprzednich etapach postępowania. Ponadto przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, iż Kasa pozytywnie rozpatrywała wnioski G. K. o rozłożenie na raty istniejących zaległości, odroczenie terminu płatności poszczególnych rat czy też zmiany ich wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ta wadliwość wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...].08.2006r. podpisała z upoważnienia Prezesa Kasy Dyrektor B. F. Ta sama osoba ( B. F. – pracownik organu), podpisała również decyzję z dnia [...].10.2006r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w rybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 – niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i górę bierze pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym ( por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz.34 ). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu administracji podlegającemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt. 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też orzeczono jak w sentencji.