V SA/Wa 43/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... września 2014 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Miasto [...] zawarło w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek podniesiono, że w przypadku utrzymania skarżonej decyzji Miasto może stać się niewypłacalne, a nadto wysokość kwoty podlegającej zwrotowi (700.000 zł) powoduje, że należałoby ją uwzględnić w pracach nad budżetem, co wymaga czasu. Wobec tego, że Miasto nie dysponuje taką kwotą w aktualnym budżecie, zachodzi obawa wyrządzenia znacznej kwoty lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na zarządzenie Sądu z dnia 15 maja 2015 r. Miasto nadesłało kopie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta na 2015 r., a także kopie czterech uchwał w sprawie zmiany budżetu miasta na 2015 r.: z dnia [...] stycznia 2015 r., z dnia [...] lutego 2015 r., z dnia [...] marca 2015 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że realizacja zaskarżonej decyzji może spowodować "niewypłacalność" Miasta, a nadto zwrot żądanej przez organ kwoty powoduje konieczność uwzględnienia jej w budżecie Miasta, co wymaga czasu. W ocenie Sądu, prezentowane przez Miasto stanowisko nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych uchwałach Rady Miasta [...] w sprawie budżetu miasta na 2015 r. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez gminę jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie została pozbawiona zatem możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art.61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej Miasta, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych. Wskazać zatem należy, iż w uchwale budżetowej z dnia 22 grudnia 2014 r. utworzono rezerwę ogólną w wysokości 1.280.000,00 zł (§ 11 ust. 1 uchwały). Nadto w uchwale tej przewidziano również rezerwy celowe w łącznej wysokości 3.916.655,30 zł. Zasadnicze jednak znaczenie miała zmiana, dokonana w budżecie Miasta uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany budżetu miasta na 2015 r., którą podwyższono rezerwę ogólną o kwotę 3.500.000,00 zł. Wysokość rezerwy ogólnej po zmianie wynosiła 4.125.451,92 zł. Biorąc zatem pod uwagę, iż uchwalona wysokość rezerwy ogólnej, którą Miasto dysponuje i która ze swej natury winna być przeznaczona na nieplanowane wcześniej wydatki, przewyższa wielokrotnie wysokość określonej do zwrotu kwoty dofinansowania, nie można przyjąć, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji grozi Miastu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż Miasto wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 15 października 2014 r., zatem jeszcze przed uchwaleniem budżetu na 2015 r. Powoduje to, że uzasadnienie wniosku powołujące się na konieczność przeprowadzenia zmian w budżecie – jak można domniemywać – na 2014 r. staje się nieaktualne i nie może znaleźć aprobaty. W ocenie Sądu, w tym zakresie Miasto winno uwzględnić ewentualną konieczność zwrotu orzeczonej kwoty, w budżecie na 2015 r., a co najmniej w uchwałach zmieniających budżet na 2015 r. Wskazać również należy, iż okoliczności tej Miasto nie uprawdopodobniło, mimo wezwania Sądu z dnia 15 maja 2015 r. o wykazanie zaistnienia przesłanek uzasadniających wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.