V SA/Wa 4300/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r.; 2. uchyla decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Przedmiotem skargi jest decyzja Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "Komisja") z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie wniosku P. S. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") o umorzenie opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania czynności agencyjnych na rzecz więcej niż jednego zakładu ubezpieczeń w tym samym dziale ubezpieczeń. Decyzja została w następującym stanie faktycznym. Wniosek Skarżącego złożony do organu w dniu 26 marca 2012 r., który zainicjował postępowanie administracyjne, dotyczył umorzenia opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1450, ze zm.). Pierwotnie wniosek ten był przez organ nadzoru badany w trybie przepisów Działu III rozdziału 7a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.). W dniu [...] października 2012 r. Komisja wydała decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia opłaty. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy KNF decyzją z [...] maja 2013 r. znak [...] uchyliła w całości zaskarżoną decyzję Komisji i umorzyła postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Skarżącego uznając, że Komisja nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Komisja przekazała wniosek Skarżącego do Ministra Finansów jako – w ocenie Komisji – organu właściwego do rozpoznania sprawy. Minister Finansów zwrócił wniosek do rozpatrzenia Przewodniczącemu KNF. Przewodniczący KNF wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Finansów a Przewodniczącym Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznawania spraw w przedmiocie wniosków o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty związanej z niedopełnieniem obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Pismem z [...] stycznia 2014 r. znak [...] Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął, że organem właściwym do rozpoznania wniosków agentów ubezpieczeniowych o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty z tytułu braku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przez agentów jest Komisja Nadzoru Finansowego. Po otrzymaniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. umorzyła w całości postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Skarżącego z 26 marca 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaskarżoną decyzją z 20 sierpnia 2015 r. Komisja utrzymała w mocy swoją decyzję wywodząc w szerokim uzasadnieniu, że opłata za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej agenta nie może być przedmiotem ulgi, której może udzielić organ nadzoru na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) ze względu na to, że przedmiotowa opłata nie może być zakwalifikowana do żadnej z należności publiczno-prawnych wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o rozpatrzenie swojego wniosku w przedmiocie umorzenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.") należało uwzględnić skargę, ale z przyczyn innych niż zostały w niej zarzucone. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja Komisji nadzoru Finansowego z [...] marca 2015 r. wydane zostały z obrazą przepisów postępowania administracyjnego wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 (dalej "k.p.a."), stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tych decyzji. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a zachodzi wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz dotyczyć tej samej podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Taka sytuacja procesowa, jak wynika to z wyżej przedstawionego stanu faktycznego, wystąpiła w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Postępowanie zostało w niej wszczęte na podstawie złożonego w dniu 26 marca 2012 r. wniosku Skarżącego o umorzenie opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Komisja Nadzoru Finansowego w wyniku rozpatrzenia tego wniosku wydała decyzję odmawiającą umorzenia opłaty w dniu [...] października 2012 r.. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] maja 2013 r. Komisja uchyliła zaskarżoną decyzję i umorzyła postępowanie administracyjne wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 oraz (w treści uzasadnienia) art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Komisji w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn procesowych polegająca na niewłaściwości organu administracji do wszczęcia, prowadzenia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Niezależnie od sądowej oceny zgodności z prawem przyjętego w tej decyzji rozwiązania prowadzącego do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania tego organu jako bezprzedmiotowego należy podkreślić, że decyzja organu odwoławczego o takim charakterze procesowym była nie tylko decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, ale jednocześnie zamykała drogę do kontynuacji postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, do której to kontynuacji dochodzi wyłącznie w przypadku wydania przez organ odwoławczy klasycznej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenianej sprawie, zarówno podstawa prawna decyzji, jak i jej rozstrzygnięcie odpowiadające tej podstawie prawnej, nie pozostawiają wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia decyzją ostateczną. Taka decyzja korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.), co oznacza również to, że postępowanie w sprawie zakończonej takim rozstrzygnięciem ostatecznym nie może być kontynuowane dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem (w drodze jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny albo w następstwie zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego). Tymczasem Komisja, nie zważając na treść poprzednio wydanego rozstrzygnięcia, kierując się jedynie wywodami zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego oraz stanowiskiem Ministra Finansów wyrażonym w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r., przystąpiła do kontynuacji sprawy zakończonej decyzją ostateczną i wydała w dniu 20 marca 2015 r. kolejną decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne w tej samej przedmiotowo i podmiotowo sprawie. Takie działanie organu I instancji, naruszające art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zostało powielone przez Komisję Nadzoru Finansowego rozpatrującą sprawę w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i obarczona wadą decyzja została utrzymana w mocy. W opisanej sytuacji procesowej Sąd był zobligowany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 marca 2015 r. z powodu wystąpienia wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a przyczyny nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły bowiem zakaz powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 (dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Dlatego też w niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadą wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wykazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniała podstawa faktyczna i prawna do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w granicach tej samej sprawy administracyjnej, niezgodnej z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 maja 2013 r.. Stosownie bowiem do art. 135 p.p.s.a. "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia." Istota tego przepisu stanowi nie tylko wyraz realizacji zasady szybkości postępowania, ale przede wszystkim czyni zadość konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wymaga aby w demokratycznym Państwie prawa nie pozostawały w obrocie prawnym akty stosowania prawa sprzeczne z prawem. W tym przejawia się też istota sądowej kontroli, która dokonywana jest według kryterium zgodności z prawem i przy niezwiązaniu Sądu granicami skargi. Kierując się tymi zasadami Sąd doszedł do wniosku, że taka sytuacja uzasadniająca zastosowanie cytowanego przepisu wystąpiła w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji, bez zastosowania w stosunku do poprzedzającej je decyzji ostatecznej przepisu z art. 135 p.p.s.a., powodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym sprzecznej z prawem - w świetle rozstrzygnięcia przez Prezesa Rady Ministrów sporu kompetencyjnego - decyzji KNF z dnia 22 maja 2013 r. kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącego. Tak więc sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. odmawiającej umorzenia opłaty. Rzeczą Komisji będzie zatem rozpatrzenie wniosku Skarżącego z dnia 12 listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia swojej decyzji adekwatnego do wydanego rozstrzygnięcia i odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.