V SA/Wa 431/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o cofnięciu pozwolenia na korzystanie z procedury TIR; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz K. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. adw. M. C., pełnomocnik K. K. (dalej: Strona lub Skarżąca), zwrócił się do Szefa Służby Celnej (dalej: Organ) o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r. Na podstawie art. 170 ustawy - Ordynacja podatkowa wniosek został przekazany do Dyrektora Izby Celnej w W. w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Postanowieniem, nr [...], z dnia [...] września 2013 r., Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r. W wydanym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Strony prezentowanego we wniosku, w szczególności nie uznał, iż decyzja będąca aktualnie przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, jest sprzeczna z przepisami prawa, nie podzielił też sformułowanej przez Stronę tezy, że zaskarżona decyzja powoduje nieodwracalne szkody dla posiadacza pozwolenia na korzystanie z procedury TIR. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. Strona złożyła zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] września 2013 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r. W zażaleniu Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 244 Wspólnotowego Kodeksu Celnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że spełnione zostały obie przesłanki zawarte w tymże przepisie uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Powołany przepis stanowi, iż odwołanie nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, od której się odwołano. Jednakże w przypadku, gdy organy celne mają uzasadnione powody by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub gdy istnieje obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej, wstrzymują w całości lub w części wykonanie takiej decyzji; - naruszenie przepisu prawa procesowego, a mianowicie art. 122 i 187 § 1 oraz art. 191 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez pobieżne i niewyczerpujące rozważenie materiału dowodowego sprowadzające się do krótkiego stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa i nie stwarza obawy wywołania nieodwracalnej szkody. Strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Szef Służby Celnej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W., nr [...] z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ podkreślił, że uzasadnienie zażalenia zostało sporządzone poprzez przytoczenie obszernych fragmentów "Komentarza do art. 244 Wspólnotowego Kodeksu Celnego" autorstwa K. Lasińskiego-Suleckiego, opublikowanego w jednym z systemów informacji prawnej. Powoduje to, iż znaczne fragmenty treści uzasadnienia nie odnoszą się do kwestii będącej istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia Między innymi we wstępie uzasadnienia zamieszczono obszerny wywód prezentujący wykładnię art. 244 Wspólnotowego Kodeksu Celnego w zakresie dotyczącym rozłącznego stosowania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w powołanym przepisie. Organ zauważył, że kwestia ta nie jest w jakikolwiek sposób powiązana z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponieważ organ pierwszej instancji nie wskazywał jako przesłanki wydanego postanowienia konieczności, aby przesłanki wstrzymania wykonania decyzji określone w art. 244 zaistniały łącznie - okoliczności te nie będą przedmiotem analizy w treści postanowienia. Zdaniem Organu trudno jest także odnieść się do przedstawionego uzasadnienia w części dotyczącej uznania przez organ celny, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem. Jako przesłanki wskazujące na zaistnienie tej okoliczności skarżący przytacza fragmenty skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Szefa Służby Celnej, nr [...], z dnia [...] października 2012 r. dotyczące obrazy przepisów prawa celnego (w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 6 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (Konwencja TIR, 1975) oraz przepisów proceduralnych (art. 201 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa). W konkluzji zawarto stwierdzenie, że wymienione powyżej zarzuty zostały uznane jako zasadne w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2972/12, wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez Stronę Szef Służby Celnej zauważył, iż w wydanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał sprawy co do istoty - nie wypowiadał się więc w przedmiocie, czy zaistniało naruszenie prawa, a jedyną przesłanką uchylenia decyzji Szefa Służby Celnej, nr [...], z dnia [...] października 2012 r. było wskazanie na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia czynności w toczącym się odrębnie postępowaniu karnym-skarbowym dotyczącym pracownika firmy, M. B., prowadzonym przez Prokuraturę [...] w B. Sąd wskazał przy tym dalszy sposób postępowania dla Szefa Służby Celnej: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ celny II instancji powinien ustalić, czy zakończyło się postępowanie karno-skarbowe, a jeżeli tak ponownie rozpatrując odwołanie, winien wziąć pod uwagę zapadłe w nim orzeczenie przy ocenie stopnia winy skarżącej o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 Konwencji TIR. W przypadku zaś braku jego zakończenia, postępowanie odwoławcze powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania karno-skarbowego." W świetle wskazanych powyżej okoliczności, zdaniem Organu, bezzasadna jest teza formułowana przez Stronę, iż konsekwencją wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego jest uznanie, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy celne oraz proceduralne i jako taka zostanie z całą pewnością wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka interpretacja orzeczenia Sądu stanowi daleko idące nadużycie i nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia wyroku. W ocenie Szefa Służby Celnej decyzja wydana przez organ celny nie jest sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa - w toku postępowania stwierdzone zostało ponad wszelką wątpliwość zarówno naruszenie przepisów prawa celnego, jak i warunków określonych w treści udzielonego pozwolenia. Wydanie decyzji nastąpiło po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Nie jest więc spełniona ustawowa przesłanka wstrzymania wykonania decyzji, aby uznać, że organy celne mają uzasadnione powody, by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego. Dalej organ wyjaśnił, że druga z wymienionych w art. 244 Wspólnotowego Kodeksu Celnego przesłanek decydujących o zawieszeniu wykonania decyzji zachodzi wówczas, gdy istnieje obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej. Organ podkreślił, że okolicznością istotną dla ustalenia, czy wystąpiła przesłanka dla orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest przede wszystkim wskazanie przez Stronę konkretnej sytuacji, która - jako następstwo wydanej decyzji o cofnięciu pozwolenia na korzystanie z procedury TIR - mogłaby powodować nieodwracalną szkodę dla firmy S.K. K.. Szef Służby Celnej zauważył, że w zażaleniu wskazano jedną taką okoliczność. Stwierdzono, iż "[...]", z czego wysnuto wniosek, że "[...].". Uchylenie pozwolenia na korzystanie z procedury TIR, zdaniem Strony, "uniemożliwia kontynuowanie działalności" i grozi "likwidacją przedsiębiorstwa". W tym kontekście zarzucono m.in. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez brak analizy orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czy też danych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej. Odnosząc się do wskazanej powyżej kwestii Organ stwierdził, że nie jest prawdą jakoby określona w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) działalność firmy S. K. K. dotyczyła, jak twierdzi Strona, "[...]". Przeważająca działalność gospodarcza firmy K.K. "S.", określona w CEIDG wskazuje, że jest to "[...]" (kod [...]). Oprócz tego w rubryce "wykonywana działalność gospodarcza" wskazano jeszcze na uprawnienie do wykonywania dwunastu innych rodzajów działalności gospodarczej. Ustalenie, o którym mowa powyżej, jest istotne nie tylko ze względu na zarzut sformułowany przez Stronę odnośnie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ale przede wszystkim z uwagi na istotę rozstrzygnięcia podejmowanego w niniejszym postępowaniu - to jest ustalenie, czy odmowa wstrzymania wykonania decyzji cofającej pozwolenie na korzystanie z procedury TIR może spowodować nieodwracalny skutek związany z likwidacją firmy. Pozwolenie na korzystanie z procedury TIR uprawnia posiadacza do realizacji międzynarodowych operacji tranzytowych z zastosowaniem karnetu TIR. Możliwość korzystania z procedury TIR jest swoistym uproszczeniem - szczególną formą uprzywilejowania uczestnika obrotu gospodarczego, udostępnianą tylko przedsiębiorcom spełniającym określone kryteria wiarygodności i mogącym gwarantować prawidłowe korzystanie z udzielonego pozwolenia, w tym rzetelne wypełnianie obowiązków celnych i podatkowych. Organ nadmienił, iż brak pozwolenia na korzystanie z procedury TIR nie wyklucza możliwości świadczenia przez podmiot gospodarczy usług w zakresie transportu drogowego towarów, ale także realizacji przewozów międzynarodowych. Nie jest więc prawdziwa teza sformułowana przez Stronę, iż cofnięcie pozwolenia na korzystanie z procedury TIR będzie skutkować w sposób bezpośredni brakiem możliwości wykonywania statutowej działalności podmiotu gospodarczego, określonej w akcie założycielskim - przez co spowoduje likwidację przedsiębiorstwa. Cofnięcie pozwolenia na korzystanie z procedury TIR może powodować negatywne skutki finansowe dla Strony, nie jest to natomiast jednoznaczne z likwidacją działalności gospodarczej, bowiem ta - jak wykazano poddając analizie wpis do ewidencji - obejmuje zakres nieporównywalnie szerszy. Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, że Trybunał stwierdził, że szkody natury finansowej, co do zasady, nie uważa się za szkodę poważną i nieodwracalną. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, w której zrekompensowanie wnioskodawcy poniesionej szkody nie byłoby możliwe. Trybunał dokonał również egzemplifikacji szkód o charakterze finansowym, których prawdopodobieństwo wystąpienia uzasadnia jednak wstrzymanie wykonania decyzji. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdyby wykonanie zaskarżanej decyzji mogło doprowadzić do likwidacji przedsiębiorstwa (...). Jeśli natychmiastowe wykonanie skarżonej decyzji może prowadzić do likwidacji przedsiębiorstwa (...), przesłankę dotyczącą istnienia nieodwracalnej szkody należy uznać za spełnioną.". Organ stwierdził, że w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania okoliczności takie nie zachodzą. Strona może bowiem w dalszym ciągu prowadzić działalność gospodarczą, w tym także w zakresie transportu międzynarodowego, nie korzystając z procedury TIR. Szef Służby Celnej nie uznał za zasadny zarzut naruszenia postanowieniem, nr [...], z dnia [...].09.2013 r. "(...) przepisu prawa procesowego, a mianowicie art. 122 i 187 § 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez pobieżne i niewyczerpujące rozważenie materiału dowodowego sprowadzające się do krótkiego stwierdzenia, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa i nie stwarza obawy wywołania nieodwracalnej szkody. (...)". W opinii Szefa Służby Celnej organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy dostępnego materiału dowodowego. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko w przedmiocie oceny materiału dowodowego dokonanej przez Dyrektora Izby Celnej w W., który nie znalazł uzasadnienia dla poparcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. – S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W., nr [...], z dnia [...].09.2013r. w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, a mianowicie 244 rozporządzenia Rady ( EWG ) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z treści zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że spełnione zostały obie przesłanki zawarte w tymże przepisie uzasadniające wstrzymanie wykonania ww. decyzji. 2. przepisu prawa procesowego, a mianowicie art. 122 i 187 § 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 tj. ze zm.) poprzez pobieżne i niewyczerpujące rozważenie materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż nie ma uzasadnionych powodów by sądzić, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w W., nr [...], z dnia [...].08.2012 r. Jest sprzeczna z prawem bądź nie ma uzasadnionych powodów by sądzić, że istnieje obawa spowodowania dla skarżącej nieodwracalnej szkody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W tej sprawie doszło do naruszenia prawa i dlatego skarga została uwzględniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w myśl art. 7 Wspólnotowego Kodeksu Celnego (w.k.c.) z wyjątkiem przypadków, o których mowa w drugim akapicie art. 244 w.k.c., podjęte decyzje podlegają natychmiastowemu wykonaniu przez organy celne. Artykuł 244 w.k.c. stanowi, że odwołanie nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, od której się odwołano. Powyższa regulacja nie ma jednak charakteru absolutnego, albowiem art. 244 w.k.c. przewiduje wyjątki od niej. Z ww. przepisu wynika, że w przypadku, gdy organy celne mają uzasadnione powody, by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub gdy istnieje obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej, wstrzymują w całości lub w części wykonanie takiej decyzji. Wspólnotowy Kodeks Celny wprowadza następujące przesłanki wstrzymania wykonania decyzji: "obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej" lub "istnienie uzasadnionych powodów by sądzić, że decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego". Przesłanki te mają charakter rozłączny. Spełnienie jednej z ww. przesłanek wstrzymania wykonania decyzji celnej obliguje organ celny do wstrzymania wykonania decyzji. Co się tyczy prawdopodobnej niezgodności z przepisami prawa celnego jako przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, wydaje się, że należy przyjąć, iż zamysłem prawodawcy było odniesienie się do przepisów prawa celnego w rozumieniu art. 1 w.k.c., według którego poprzez przepisy prawa celnego rozumieć należy Wspólnotowy Kodeks Celny oraz przepisy wydane w celu stosowania go we Wspólnocie lub w państwach członkowskich WE. Przesłanka wstrzymania wykonania decyzji celnej zostanie więc spełniona nie tylko wówczas, gdy wystąpi prawdopodobieństwo naruszenia w.k.c. czy rozporządzenia wykonawczego, lecz również przepisów klasyfikacyjnych, przepisów ustanawiających kontyngenty itp. na gruncie wspólnotowym. Przesłanka ta zostanie spełniona również wówczas, gdy wystąpi prawdopodobieństwo naruszenia polskiej ustawy - Prawo celne lub aktów podustawowych. Zauważyć należy, że art. 244 w.k.c. nie wymaga, by istniało prawdopodobieństwo naruszenia przepisów celnych w stopniu rażącym. Wystarczające powinno być więc przypuszczenie, że wystąpiło zwykłe, niekwalifikowane naruszenie prawa. Zdaniem Sądu zasadne jest uzupełnienie językowej wykładni tego przepisu o wykładnię celowościową. W świetle tej metody wykładni należy przyjąć, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji będzie tylko przypuszczenie wystąpienia takiej sprzeczności, która mogłaby wpłynąć na merytoryczną zawartość decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji mogą również przesądzić uchybienia wymogom proceduralnym. Przykładowo, zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego może być równoznaczne ze spełnieniem przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, jeśli brak pewnych dowodów mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść decyzji celnej. Zdaniem Sądu w tym zakresie organ dokonał błędnej wykładni art. 244 w.k.c, albowiem omawianą przesłankę zawęził wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wyżej wskazano przepis ten należy rozumieć szeroko. W ocenie Sądu prezentowane w zaskarżonej decyzji przez organ stanowisko jest nieprawidłowe. Reasumując organ dokonał błędnej wykładni wskazanej wyżej regulacji, co w przedmiotowej sprawie miało wpływ na wynik sprawy. Drugą z przesłanek wymienionych w art. 244 w.k.c. jest istnienie obawy spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej. Pojęcie "nieodwracalnej szkody" nie zostało zdefiniowane we wspólnotowym prawie celnym. Próby stworzenia jego definicji podjął ETS w wyroku wydanym w sprawie Bernd Giloy (C-180/95). Zdaniem Trybunału, wskazówek interpretacyjnych dotyczących pojęcia "nieodwracalna szkoda" można się doszukać w wykładni tego pojęcia na gruncie art. 185 Traktatu (art. 242 TWE według obecnej numeracji). W myśl ukształtowanej linii orzecznictwa Trybunału, ustalenie czy wystąpiła przesłanka zagrożenia nieodwracalną szkodą, wymaga od sędziego rozpatrującego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu prawnego analizy tego, czy uchylenie skarżonej decyzji przez sąd wydający orzeczenie w postępowaniu zasadniczym uczyniłoby możliwym odwrócenie sytuacji wynikającej z natychmiastowego wykonania decyzji oraz czy wstrzymanie wykonania decyzji wywarłoby skutek taki, że decyzja nie byłaby w pełni wykonalna, gdyby środek zaskarżenia został oddalony. Trybunał stwierdził, że szkody natury finansowej, co do zasady, nie uważa się za szkodę poważną i nieodwracalną. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, w której zrekompensowanie wnioskodawcy poniesionej szkody nie byłoby możliwe. Trybunał dokonał również egzemplifikacji szkód o charakterze finansowym, których prawdopodobieństwo wystąpienia uzasadnia jednak wstrzymanie wykonania decyzji. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdyby wykonanie zaskarżanej decyzji mogło doprowadzić do likwidacji przedsiębiorstwa lub zmusiło osobę fizyczną do sprzedaży mieszkania. Jeśli natychmiastowe wykonanie skarżonej decyzji może prowadzić do likwidacji przedsiębiorstwa lub wymagałoby od osoby fizycznej sprzedaży jej mieszkania, przesłankę dotyczącą istnienia nieodwracalnej szkody należy uznać za spełnioną. W ocenie Trybunału, nie jest przy tym konieczne ustalenie z całkowitą pewnością, że wystąpienie szkody jest bliskie. Sędziowie ETS użyli dość enigmatycznego sformułowania, że dostateczną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest przewidywanie szkody, wówczas gdy jej wystąpienie uzależnione jest od wielu czynników, z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa. Zdaniem Sądu ogólne twierdzenia organu na temat rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej wskazanej w rubryce "wykonywana działalność gospodarcza" CEIDG są niewystarczające do wykazania, że w przedmiotowej sprawie nie istnienie obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej. Zdaniem Sądu ww. przesłankę organ powinien rozważyć również w świetle złożonych na rozprawie dokumentów (tj. faktury [...] o sprzedaży ciągnika siodłowego [...] oraz decyzji o czasowym wycofaniu naczepy ciężarowej z ruchu). Wskazane uchybienia powodują, że zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ podatkowy rozważy obie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji uwzględniając wykładnię przepisów dokonaną przez Sąd. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.