V SA/Wa 432/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi I.J. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. S.S. złożył wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 (płatności ONW). Rolnik zmarł w dniu [...] lipca 2015 r. przed wydaniem decyzji w tej sprawie. W dniu [...] lutego 2016 r. skarżąca I.J. (działając jako przedstawiciel ustawowy małoletnich spadkobierców S.S.) złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2015 jako wniosek składany w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła przed wydaniem decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie powyższego wniosku skarżącej. Organ ten stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek z uchybieniem 7-miesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW w przypadku śmierci rolnika przed wydaniem decyzji. Termin ten liczony jest od otwarcia spadku (tj. dnia śmierci rolnika), co w sprawie nastąpiło [...] lipca 2015 r., zatem ostatnim dniem terminu był poniedziałek [...] lutego 2016 r. Skarżąca natomiast złożyła wniosek w dniu [...] lutego 2016 r. Powyższe rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego zostało utrzymanie w mocy postanowieniem Dyrektora Oddziału z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Dyrektor Oddziału w całości podzielił ustalenia Kierownika Biura i uznał postanowienie za prawidłowe. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę postanowienia Dyrektora Oddziału z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w trybie art. 154 § 1 lub art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. o ww. numerze Dyrektor Oddziału odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej przyznanie płatności ONW na rok 2015 złożonego jako wniosek w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła przed wydaniem decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Prezes ARiMR, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. o ww. numerze, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że art. 126 k.p.a. nie przewiduje możliwości zmiany bądź uchylenia postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie przepisów dotyczących decyzji, które znajdują zastosowanie także w odniesieniu do postanowień. Wśród tego wyliczenia nie ma ani art. 154 k.p.a. ani art. 155 k.p.a. Prezes ARiMR odniósł się również do zarzutów zażalenia. I.J. zaskarżyła postanowienie Prezes ARiMR z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tego aktu w całości i zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 364), dalej: "rozporządzenie", polegające na niezastosowaniu dyspozycji tych przepisów i rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, nie zaś jak przewiduje ww. przepis decyzji administracyjnej, 2) art. 61a k.p.a. i art. 134 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ta przysługuje jego spadkobiercy. Spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Wówczas decyzję w sprawie przyznania płatności spadkobiercy rolnika wydaje się po złożeniu przez niego odpisu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia jeżeli po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności ONW zmarł rolnik, do którego została skierowana decyzja, to jego spadkobiercy przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania. Należności z tytułu płatności ONW przyznanej w takiej decyzji są przedmiotem dziedziczenia. Zdaniem skarżącej skoro przyznanie płatności odbywa się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to również odmowa jej przyznania powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej. Tak więc organ administracji powinien wydać decyzję administracyjną odmawiająca mi płatności z uwagi na uchybienie terminu. Z tego tytułu przysługiwałyby jej prawa określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. Organ nieprawidłowo więc zastosował też art. 61a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonego postanowienia. Skarga nie zasługuje więc na uwzględnienie. Treść skargi oraz podniesione zarzuty wskazują wyraźnie, że skarżąca kwestionuje w istocie sposób rozstrzygnięcia przez organy jej wniosku o przyznanie płatności ONW w przypadku śmierci rolnika przed wydaniem decyzji. Uważa ona, że zamiast wydawać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Kierownik Biura winien wydać decyzję o odmowie przyznania jej płatności. Należy zatem wyjaśnić skarżącej, że w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie może badać prawidłowości postanowienia Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2016 r. i utrzymującego do w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z jej wniosku o przyznanie płatności ONW. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz powszechnym stanowiskiem doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. O ile więc w sprawach z wniosku skarżącej o przyznanie płatności oraz z wniosku o zmianę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania występuje tożsamość podmiotowa (wnioskodawcą jest I.J.), o tyle brak jest tożsamości przedmiotowej. Rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie płatności ONW organy musiały ustalić czy płatność ta jej przysługuje, tj. m.in. czy posiada uprawnienie do reprezentowania małoletnich spadkobierców zmarłego brata, czy złożyła wniosek w terminie i czy spełnia inne wymogi konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Ustaleń tych organy dokonywały na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w zw. z k.p.a. Tymczasem w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. organy musiały ustalić m.in. czy możliwa jest zmiana ostatecznego postanowienia na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. Przedmiotem badań organów były zupełnie inne elementy i przesłanki zatem nie można uznać, że czynności Kierownika Biura i Dyrektora Oddziału podjęte na skutek wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW oraz czynności Dyrektora Oddziału oraz Prezesa ARiMR podjęte na skutek wniosku skarżącej o zmianę postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. były czynnościami podjętymi w granicach tej samej sprawy. Czynności te bez wątpienia są ze sobą powiązane, gdyż tworzą ciąg przyczynowo-skutkowy, ale nie mieszczą się w graniach tej samej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji również sprawy sądowoadministracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd nie mógł oceniać zarzutów naruszenia przez organy art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 61a i art. 134 k.p.a. w postępowaniu z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Oceny prawidłowości zastosowania wskazanych przepisów rozporządzenia Sąd nie mógł także dokonać w odniesieniu do czynności organów z wniosku skarżącej o zmianę postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., gdyż nie miały one do nich żadnego zastosowania. W tym miejscu należy też zauważyć, że na postanowienie Dyrektora Oddziału z dnia [...] lipca 2016 r. skarżącej przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W przypadku złożenia takiej skargi WSA w Olsztynie byłby w pełni uprawiony do oceny zarzutów naruszenia przez organy art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 61a i art. 134 k.p.a. w postępowaniu z wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW. Skarżąca niestety nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie wniosła skargi. Nie może więc teraz dążyć do uzyskania takiej oceny przy okazji badania przez sąd prawidłowości innego aktu administracyjnego. Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd miał więc obowiązek zbadać prawidłowość zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów w tej materii. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Skarżąca wniosła o zmianę postanowienia zatem organy musiały ustalić, czy przepisy te znajdują też zastosowanie w stosunku do postanowień. Uregulowanie postanowień w k.p.a. obejmuje bowiem przepisy które wprost odnoszą się do postanowień oraz przepisy regulujące decyzję, które stosuje się odpowiednio do postanowień. Stanowi o tym wprost art. 126 k.p.a. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Jak słusznie zauważył organ wśród powyższego wyliczenia brakuje art. 154 i art. 155 k.p.a. Analiza art. 126 k.p.a. z uwzględnieniem kryterium racjonalnego ustawodawcy musi prowadzić do wniosku, że art. 154 i art. 155 k.p.a. nie znajdują zastosowania w stosunku do postanowień. Skoro racjonalny ustawodawca wskazał wprost, które przepisy dotyczące decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień, to tylko te przepisy można stosować. Wyklucza to więc stosowanie do postanowień przepisów innych niż wymienione w art. 126 k.p.a. Dokonana przez orzekające organy wykładnia art. 126 k.p.a. jest więc prawidłowa. Zgodnie z art. 61a § 1 gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro nie można stosować art. 154 i art. 155 k.p.a. do postanowień, to nie można równocześnie prowadzić postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Właściwie więc organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej o zmianę ostatecznego postanowienia Dyrektora Oddziału z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd nie dopatrzył się ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Należy stwierdzić więc, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.