V SA/Wa 432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę Przedmiotem skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) określającą Spółce kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W ramach środka 2.5 PO RYBY 2007-2013 Spółka w dniu 12 listopada 2012 r. podpisała z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o dofinansowanie nr (...), dotyczącą realizacji operacji "Budowa przetwórni ryb wraz z infrastrukturą techniczną oraz zakupem wyposażenia". ARiMR zobowiązała się do wypłacenia Spółce pomocy w wysokości 15.000.000,00 zł oraz zaliczki w kwocie 14.250.000,00 zł, na warunkach określonych w ww. umowie. W trakcie realizacji projektu, Spółka dokonała szeregu zmian w zakresie rzeczowo-finansowanym operacji, w związku z czym wystąpiła z wnioskiem o aneks do podpisanej umowy. Aneks ten zmniejszający kwotę dofinansowania z 15.000.000 zł do 12.745.978,20 zł został podpisany w dniu 2 lutego 2016 r. (aneks nr 2). Ze względu na podpisany aneks zmniejszający kwotę kosztów kwalifikowanych operacji, a tym samym zmniejszający kwotę przyznanej pomocy finansowej, w ramach zrealizowanej operacji, Spółka złożonymi wnioskami o płatność, rozliczyła tylko część zaliczki w wysokości 12.745.978,20 zł. Zdaniem ARiMR pozostałą kwotę wypłaconej zaliczki, tj. 1.504.021,80 zł wraz z należnymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych (liczonymi od dnia wypłaty zaliczki), należało rozliczyć w formie zwrotu zaliczki. W związku z tym, że Strona dobrowolnie nie zwróciła pozostałej kwoty (pomimo tego, że o obowiązku zwrotu nadpłaconej zaliczki była informowana telefonicznie, jak również w trakcie spotkań w ARiMR), Agencja podjęła kroki w celu odzyskania ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. poinformowano Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu pozostałej kwoty zaliczki. W odpowiedzi nadesłanej pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. Spółka zakwestionowała co do zasady żądanie zwrotu części nadpłaconej zaliczki oraz wniosła o rozważenie rozłożenia na raty kwoty, która ewentualnie zostanie ustalona w przewidziany prawem sposób jako podlegająca zwrotowi. Następnie w dniu (...)lipca 2016 r. ARiMR wydała decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 1.504.021,80 zł. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, które postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...)października 2016 r. zostało uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Powołane powyżej postanowienie zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3301/16. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zobowiązał organ I instancji do doręczenia decyzji z dnia 18 lipca 2016 r. pełnomocnikowi Strony. Po wykonaniu tych zaleceń Strona ponownie wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia przepisów materialnych i proceduralnych. Po rozpoznaniu odwołania Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z dnia (...)stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ odwoławczy wskazał, że Spółka sama zwróciła się do ARiMR o zawarcie stosownego aneksu zmniejszającego warunki dofinansowania realizowanej operacji. Przedmiotowa sprawa dotyczy natomiast konsekwencji zawarcia tego aneksu. Fakt wypłacenia Spółce na realizację operacji w dniu 2 kwietnia 2013 r. zaliczki w wysokości 14.250.000,00 zł oraz fakt obniżenia kwoty pomocy do wysokości 12.745.987,20 zł w wyniku zawarcia aneksu do umowy o dofinansowanie spowodował bowiem, że kwota 1.504.021,80 zł jest kwotą nadmiernie wypłaconą w stosunku do wartości pomocy dla operacji. Idąc dalej – jest pomocą wypłaconą w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji w umowie o dofinansowanie (w tym przypadku w aneksie nr 2 zmieniającym umowę), co wypełnia dyspozycję art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. z 2009 r. nr 72, poz. 619 ze zm.) – dalej jako "ustawa o EFR". Odnosząc się do powołanej w odwołaniu argumentacji dotyczącej kosztorysów inwestorskich Minister zauważył, że w trakcie realizacji operacji projekt budowlany był kilkukrotnie zmieniany, czego efektem były trzy decyzje zmieniające pozwolenie na budowę nr (...) z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ponadto, to właśnie zmieniony zakres zrealizowanych robót budowlanych był jednym z powodów wystąpienia beneficjenta o zawarcie aneksu do umowy i dostosowanie jej do faktycznie zrealizowanego zakresu robót budowlanych. Organ II instancji wskazał też, że złożone na etapie rozpatrywania wniosku o aneks nr 2 kosztorysy powykonawcze podlegały weryfikacji przeprowadzonej przez kosztorysanta. W wyniku uwag i korekt kosztów kwalifikowalnych zgłoszonych przez pracowników ARiMR, kwota dofinansowania uległa obniżeniu do wysokości 12.745.978,20 zł. Następnie Minister podkreślił, że fakt przekazania całości zaliczki na rzecz generalnego wykonawcy inwestycji, nie jest potwierdzeniem prawidłowego jej wydatkowania. Otrzymana przez beneficjenta zaliczka nie może bowiem przekroczyć wysokości przyznanego dofinansowania. Jeżeli wypłacona zaliczka jest większa od należnego dofinansowania (taka sytuacja ma miejsce np. w wyniku podpisania w trakcie realizacji operacji aneksu do umowy zmniejszającego kwotę dofinansowania), nadwyżka ponad należne dofinansowanie podlega bezwzględnemu zwrotowi na rachunek bankowy ARiMR. W dalszej części uzasadnienia Minister odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. Podkreślił w tym zakresie, że po podpisaniu aneksu nr 2, w związku z brakiem zwrotu nadpłaconej zaliczki, do Spółki zostały wysłane w dniu 27 kwietnia 2016 r. dwa pisma: zawiadomienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., mającego na celu odzyskanie należności ARiMR wypłaconej w ramach PO RYBY 2007-2013 oraz wezwanie do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, sporządzone na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) – dalej jako: "u.f.p.". Po bezskutecznym oczekiwaniu na zwrot części zaliczki, do Strony zostało wysłane w dniu 15 czerwca 2016 r. pismo informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. Na koniec Minister wskazał również, że podstawą wydania decyzji organu I instancji było pobranie zaliczki w nadmiernej wysokości, co zostało jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu tej decyzji. W skardze na powyższą decyzję Ministra Spółka podniosła zarzuty naruszenia: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 27 ustawy EFR, poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie; art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności w zakresie obowiązków Skarżącej wynikających z umowy oraz uznania, iż Skarżąca nie spełniła warunków określonych w umowie, podczas gdy: osiągnęła cel operacji, określony w § 3 ust. 4 umowy, tj. wzrost potencjału przemysłu przetwórczego produktów rybnych i obrotu tymi produktami, zachowała cel operacji, prowadziła (i dalej prowadzi) działalność związaną z przyznaną pomocą. art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy EFR poprzez uznanie (wbrew tym przepisom), że koszty poniesione przez Skarżącą na realizację operacji w postaci zapłaty wynagrodzenia generalnemu wykonawcy robót budowlanych, tj. Łagrom sp. z o.o. nie są kosztami kwalifikowanymi i nie zostały potwierdzone w sposób określony w umowie o dofinansowanie. przepisów o postępowaniu mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie przepisu: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy; art. 8 i art. 11 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania; art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mogący mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia w postaci przyjęcia, iż Skarżąca nie wydatkowała na osiągnięcie celu dofinansowania całości przekazanej zaliczki, tj. kwoty 14.250.000,00 zł. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko Ministra, iż kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt zawarcia aneksu nr 2 do umowy o dofinansowanie, na podstawie którego zmniejszone zostały warunki dofinansowania realizowanej operacji. Umową o dofinansowanie w pierwotnym brzemieniu przyznano Skarżącej pomoc w wysokości 15.000.000 zł, a w dniu 2 kwietnia 2013 r. wypłacono zaliczkę w wysokości 14.250.000,00 zł. Powołanym powyżej aneksem kwota pomocy została natomiast obniżona do wysokości 12.745.987,20 zł. W tej sytuacji organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, uznały, że kwota 1.504.021,80 zł stanowiąca różnicę pomiędzy wypłaconą Stronie zaliczką, a ustaloną na podstawie aneksu kwotą przyznanej pomocy, jest kwotą nadmiernie wypłaconą w stosunku do wartości pomocy dla operacji. Zestawiając zaistniały w sprawie stan faktyczny z mającymi zastosowanie przepisami ustawy EFR należy stwierdzić, że została wypełniona dyspozycja art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o EFR. Zgodnie bowiem z tym przepisem pomocą pobraną nienależnie, jest w szczególności pomoc wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji w umowie o dofinansowanie lub w decyzji, o której mowa w art. 9 pkt 4 lit. b. Skarżąca w myśl cytowanego wyżej art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o EFR pobrała pomoc nienależnie w tym znaczeniu, iż pobrała ją w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji w umowie o dofinansowanie w brzmieniu nadanym jej aneksem nr 2. Zaznaczyć przy tym należy, iż przepis ten uzupełnia ogólny przepis znajdujący się w ustawie o finansach publicznych, tj. art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w którym dokonano wyraźnego rozróżnienia środków pobranych nienależnie i środków pobranych w nadmiernej wysokości. Powołany art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o EFR takiego rozróżnienia nie zawiera wskazując, że pomocą pobraną nienależnie jest m.in. pomoc wypłacona w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji w umowie o dofinansowanie, a więc pomoc nadmierna. Należy zauważyć, że rozumienie wyrażenia "pomoc pobrana w nadmiernej wysokości" a w oparciu o ww. przepis u.f.p. jest zbieżne z dyspozycją 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o EFR. Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości w myśl art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. są bowiem środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta (por: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie Skarżąca otrzymała w ramach zaliczki kwotę w wysokości 14.250.000 zł, która była wyższa niż wysokość przyznanego dofinansowania określona w umowie (aneksie nr 2) na kwotę 12.745.987,20 zł. Dodać przy tym należy, że podstawą wydania decyzji organu I instancji było właśnie pobranie zaliczki w nadmiernej wysokości. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia tej decyzji. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o EFR. Z powołanych powyżej przyczyn niezasadne są również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz zarzut błędu w ustaleniach faktycznych sformułowany w pkt III skargi. Podkreślić bowiem należy, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie kwestionowano tego, że cel operacji został przez Skarżącą zrealizowany. W decyzjach tych nie kwestionowano również, że Skarżąca wydatkowała całość przekazanej jej zaliczki na osiągnięcie celu operacji. Niemniej jednak zauważyć wypada, że Skarżąca nie mogła wydatkować pomocy w sposób dowolny, tj. w wysokości wyższej niż przyznana na podstawie umowy o dofinansowanie w brzmieniu nadanym jej aneksem nr 2. Inaczej mówiąc, Skarżąca była tym aneksem związana i w ramach przyznanej pomocy mogła przeznaczyć na realizację operacji kwotę nie wyższą niż w tym aneksie wskazana. Jak już wskazano powyżej, przedmiotowa sprawa jest wyłącznie konsekwencją zawarcia aneksu nr 2 do umowy o dofinansowanie, na podstawie którego wystąpiła konieczność zwrotu na rachunek ARiMR różnicy pomiędzy kwotą dofinansowania, ustalonego w pierwotnej umowie, a kwotą dofinansowania ustaloną na podstawie tegoż aneksu. Sąd podziela przy tym stanowisko Ministra odnośnie przyczyn jego zawarcia, w szczególności w zakresie dotyczącym weryfikacji kosztorysów powykonawczych przeprowadzanej przez kosztorysanta ARiMR i wynikającej z tej weryfikacji obniżki kwoty dofinansowania. W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty proceduralne. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą administracyjną. Organ zebrał i rozpatrzył w sposób wystarczający materiał dowodowy, swoje stanowisko przedstawił w wydanej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera opis stanu faktycznego oraz argumentów podnoszonych przez Skarżącą, a także stanowisko organu wobec tych argumentów. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na charakter rozpoznawanej sprawy, kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia miały zapisy umowy o dofinansowanie oraz aneksu nr 2 do tej umowy. Nie można zatem – jedynie z tego względu – zarzucać organowi wybiórczego i niepełnego zgromadzenie materiału dowodowego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. (art. 8 i art. 11) wskazać jeszcze należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie dowiedziała się ona o toczącym postępowaniu dopiero z decyzji organu I instancji. Po podpisaniu aneksu nr 2, w związku z brakiem zwrotu nadpłaconej zaliczki, do Skarżącej zostały bowiem wysłane w dniu 27 kwietnia 2016 r. dwa pisma: zawiadomienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., mającego na celu odzyskanie nadmiernie wypłaconej części zaliczki oraz wezwanie do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, sporządzone na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. Skarżąca odpowiedziała na przedmiotowe pisma w dniu 1 czerwca 2016 r. Następnie, w dniu 15 czerwca 2016 r. do Skarżącej zostało wysłane pismo informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów I materiałów oraz zgłoszonych żądań - zgodnie z art, 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.