V SA/Wa 433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Andrzej Kania (spr.), Protokolant Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Kierownika [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2007 r. , nr [...] D. z o. o. w W., zwana dalej: "Skarżącą" w dniu 7 marca 2006 r. wystąpiła do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Program w ramach działania 2.4 "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów"). Kierownik [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. ,,pismem’’ z [...] lutego 2007 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieprawidłowości związane z nieruchomością, która stanowi miejsce realizacji projektu. W uzasadnieniu pisma stwierdził, że umowa dzierżawy tej nieruchomości została zawarta z naruszeniem zasad Programu SAPARD oraz Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W ocenie organu wspólnik Skarżącej Spółki i właściciel działki – K. B., będący beneficjntem pomocy finansowej z wykorzystaniem środków publicznych z powyższych programów nie mógł przenieść prawa do posiadania nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wypłaty środków. Ponadto organ wskazał na rozbieżności w dokumentach złożonych przez Spółkę. Budynek oficyny zaznaczony został na mapie geodezyjnej na działce nr [...] co jest niezgodne z umową dzierżawy. Niezgodność występuje również w odniesieniu do mapy zabudowań dołączonej do wniosku wspólnika, na której budynek obecnie figurujący jako oficyna został sklasyfikowany jako stajnia. Od powyższego "pisma" Skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.’’ oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji było wadliwe ponieważ Spółka przedstawiła na drugie wezwanie [...] Oddziału Regionalnego komplet żądanych dokumentów w wymaganym terminie. W takiej sytuacji niewłaściwe było pozostawienie przez organ I instancji wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Prezesa Agencji organ I instancji powinien wydać decyzję o odmowie przyznania pomocy i odrzucić wniosek. Organ odwoławczy przypomniał, że Skarżąca zamierza realizować projekt zlokalizowany między innymi na działce nr ew. [...], natomiast z dokumentów znajdujących się w posiadaniu Agencji wynika, że K.B. otrzymał wsparcie na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] zawartej w dniu [...] czerwca 2005 r. w zakresie działania 2.4 SPO Rolny w wysokości [...] zł. na projekt zrealizowany na tej samej działce nr ew. [...]. Zdaniem Prezesa Agencji na podstawie przedstawionych przez Spółkę map geodezyjnych nie można jednoznacznie ustalić granicy dzierżawionej części nieruchomości. Aneks do umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2003 r. wyłączający z zakresu dzierżawy budynek oficyny został przekazany Agencji w dniu 13 lutego 2007 r. po wydaniu decyzji organu I instancji. Również tekst jednolity umowy dzierżawy został przekazany po wydaniu tej decyzji. Zatem dokumenty złożone zostały po terminie przewidzianym do uzupełnienia wniosku i z tego względu nie były uwzględnione podczas procedury odwoławczej. Konkludując organ stwierdził, że strona nie spełnia podstawowego wymogu działania, które dotyczy wysokości limitu przyznania pomocy dla jednego beneficjenta i gospodarstwa rolnego. Skarżąca pismem z [...] stycznia 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: • art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie działań i decyzji nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa; • art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy, mimo przedstawienia ostatecznie przez wnioskodawcę niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego; • art. 12 k.p.a. poprzez opieszałość działania organów obu instancji; i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania [...] Oddziałowi Regionalnemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca stwierdziła, że organy rozpoznające jej wniosek na żadnym etapie postępowania nie działały na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że z formalnego punktu widzenia treść zaskarżonej decyzji powinna być inna. Wskazała, że wątpliwości Agencji powstałe w związku z realizacją projektu K. B. na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2005 r. zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Nie zgodziła się, że na podstawie map geodezyjnych nie można jednoznacznie ustalić granicy dzierżawionej części nieruchomości. Końcowo podniosła, że pomoc udzielona K.B. dotyczy jego gospodarstwa rolnego, natomiast wniosek Spółki dotyczy przedsięwzięcia realizowanego na dzierżawionej części działki oznaczonej nr [...]. W ocenie skarżącej nie można zatem mówić o jednym beneficjencie, brak jest również jakichkolwiek prawnych przesłanek, że złożony wniosek nie spełnia wszelkich wymogów programu, w ramach którego został złożony. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.’’, sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.’’). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, co prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz do uchylenia decyzji Kierownika [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2007 r. Istotną kwestią wymagającą na wstępie rozważenia jest charakter rozstrzygnięć, wydanych w następstwie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu działania Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". Należy w tym miejscu przywołać stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 (ONSAi WSA 2007/3/59), w której przyjęto, iż "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Zasadniczo podobny pogląd przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06 (LEX nr 188514), zgodnie z którym: ,,Przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 poz. 1206 ze zm.).’’ Wprawdzie powyższa uchwała a także wyrok zapadły w sprawie udzielenia pomocy finansowej w ramach działania 3.2.1 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym" Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", to jednak w ocenie składu orzekającego, mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Oba przypadki odnoszą się bowiem do sektorowych programów operacyjnych, o których jest mowa w art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazanym w powołanej wyżej uchwale NSA. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nie posiadania pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanego dalej: "k.p.a."), jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, a mianowicie takich jak: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie (o istocie sprawy lub w wymiarze wyłącznie formalnym), podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz datę. Uwzględniając powyższe zauważyć należy, iż poprzedzające zaskarżoną decyzję - ,,pismo’’ Kierownika [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2007 r. jest decyzją administracyjną, pomimo braku takiego oznaczenia zarówno w sentencji jak i w "nazwie" rozstrzygnięcia. "Pismo" to zawiera bowiem niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną elementy. I tak: zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi, zawiera także datę jego wydania, rozstrzygnięcie a także skierowane jest do konkretnego adresata – Skarżącej Spółki. Zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi także decyzję administracyjną gdyż spełnia ono wszystkie wymogi formalne decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd przyjął, że zaskarżone przez Skarżącą rozstrzygnięcia są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów k.p.a. Zaskarżona decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydana została ona w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego odwołania obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ I instancji, przy zastosowaniu tylko takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy a każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych w związku z czym rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podkreślić należy, iż zgodnie z poglądem doktryny decyzja organu odwoławczego w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy może być wydana w sytuacji gdy decyzja organu I instancji zawierała kilka rozstrzygnięć. Wówczas obowiązkiem organu II instancji jest precyzyjne wskazanie jaka część decyzji organu I instancji ( tj. jakie konkretnie rozstrzygnięcie) zostaje uchylone a orzeczenie reformatoryjne w tym zakresie powinno zastąpić wadliwą część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odniesienie orzeczenia organu odwoławczego, wydanego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o ,,uchyleniu zaskarżonej decyzji w części’’ do ,,rozstrzygnięcia’’ decyzji organu I instancji wynika wprost z konstrukcji tego przepisu, który nakazuje równoczesne orzeczenie ,,w tym zakresie’’ co do istoty sprawy. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja organu II instancji zawiera następujące rozstrzygnięcie: ‘’(...)uchylam zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia i w tym zakresie orzekam co do istoty sprawy.’’. Zatem nie odnosi się ona do ,,rozstrzygnięcia’’ zawartego w decyzji organu I instancji. Ponadto decyzja Prezesa AR i MR nie orzeka w ogóle co do istoty sprawy, wszczętej na wniosek Skarżącej o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów". Rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy odnieść do przedmiotu postępowania administracyjnego, którym w rozpatrywanej sprawie było rozpatrzenie wniosku Skarżącej. Przytoczona treść sentencji powyższej decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a., a oczywiste naruszenie wskazanych w tym przepisie granic orzekania w postępowaniu odwoławczym, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając decyzję Kierownika [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2007 r. z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa procesowego Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą organ orzekający pozostawił wniosek Skarżącej o przyznanie dofinansowania bez rozpoznania wobec nieprawidłowości związanych z nieruchomością, która stanowi miejsce realizacji projektu. Decyzja ta narusza art. 107 § 3 k.p.a. w myśl którego – uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sposób wskazany w § 3 jedynie w przypadku gdy w całości uwzględnia ono żądanie strony (§ 4). Bez wątpienia organ w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że umowa dzierżawy nieruchomości, będącej miejscem realizacji projektu objętego wnioskiem Skarżącej została zawarta z naruszeniem zasad programu SAPARD oraz Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" a także wskazano na rozbieżności w dokumentach złożonych przez Skarżącą, to zapis taki nie konwaliduje braków we wskazanym wyżej zakresie. Decyzja nie wskazuje jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie do wniosku Skarżącej w szczególności przepisów dających podstawę do pozostawienia bez rozpoznania wniosku Skarżącej. W tym miejscu wskazać należy na wewnętrzną niespójność decyzji organu I instancji w kontekście ,,rozstrzygnięcia’’ oraz uzasadnienia faktycznego decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ dokonuje oceny merytorycznej dokumentów przedłożonych przez Skarżącą, nie zarzucając przy tym by Skarżąca – pomimo stosownych wezwań – nie uzupełniła swojego wniosku, co z kolei uzasadniałoby pozostawienie wniosku Skarżącej bez rozpoznania. Natomiast zawartość akt administracyjnych wskazuje w zasadzie na uzupełnienie przez Skarżącą dokumentów żądanych przez organ I instancji. Na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę także Prezes AR i MR w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2007 r., w którym zauważył, że Skarżąca przedstawiła - na drugie wezwanie - komplet żądanych dokumentów i z tego względu jako niewłaściwe uznał pozostawienie przez organ I instancji wniosku Skarżącej bez rozpoznania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie należało wydać decyzję o odmowie przyznania pomocy i odrzucić wniosek. Powyższe naruszenie powoduje, iż automatycznie organy administracyjne naruszyły także zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8 i 11 k.p.a. Reasumując – zaskarżona decyzja Prezesa AR i MR wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zaś poprzedzająca ją decyzja Kierownik [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego organy wezmą pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, przeprowadzą postępowanie z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, które zakończą wydaniem decyzji uzasadnionych zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym, iż przyczyną uwzględnienia skargi są względy proceduralne, wydany wyrok w sprawie nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności wniosku Skarżącej o przyznanie dofinansowania. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.