V SA/Wa 4332/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. P. D. M. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes Agencji") nr [...], z dnia [...] r. nr akt [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału") z dnia [...]. nr [...] odmawiającą przyznania dla G[...] Sp. z o.o. środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] r. G[...]Sp. z o.o. (dalej "Grupa" albo "Strona"), została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. W dniu [...] r. Grupa złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia w/w wniosku. Dyrektor Oddziału postanowieniem z dnia [...]. odmówił Grupie przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu w zażalenia Prezes Agencji postanowieniem nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Aktualnie sprawa w przedmiocie prawidłowości postanowienia Prezesa Agencji nr [...] prowadzona jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej przez Stronę skarżącą skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę (wyrok z dnia 6.02.2015 r. Sygn. akt V SA/Wa 2593/14. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, ww. skarga kasacyjna nie została przez NSA rozpoznana. W konsekwencji uznania, że wniosek o przyznanie pomocy został złożony z uchybieniem terminu, Dyrektor Oddziału decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił Grupie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia [...]. do dnia [...] r., Decyzją z dnia [...] r. Prezes Agencji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału rozpatrzył wniosek Grupy o przyznanie płatności w ramach działania grupy producenckiej za okres [...] i odmówił przyznania płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów. W dniu [...] r. Grupa złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od [...] do [...] r. tj. za drugi rok prowadzenia działalności. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji Grupa wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez Grupę w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Prezes Agencji postanowieniem z [...] r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego a następnie zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału odmawiającą przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za drugi rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. W uzasadnieniu podniesiono, że brak decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., sprawia, że Grupa nie może mieć wypłaconych środków finansowych, ponieważ nie spełniła podstawowego warunku niezbędnego do otrzymania pomocy. Organ wyjaśnił, że pomoc przyznawana w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ma charakter dwustopniowy. Najpierw wnioskodawca musi otrzymać decyzję w sprawie przyznania pomocy i dopiero ta decyzja daje uprawnienie do uczestniczenia przez pięć lat w programie i daje podstawę do składania corocznych wniosków o płatność. Grupa złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z naruszeniem 6-cio miesięcznego terminu od dnia uzyskania wpisu do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa D.. Organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku i odmówił przyznania pomocy finansowej. W związku z tym nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku o wypłatę kolejnych transz pomocy. Decyzji tej nie można zastąpić żadnym innym dokumentem a jej brak sprawia, że Grupa nie kwalifikuje się do przyznania pomocy. W ocenie Prezesa Agencji w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postepowania, ponieważ tocząca się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi naruszenie: • art. 97 § 1 pkt. 4 k. p. a. poprzez niezawieszenie postępowania pomimo istnienia ku temu istotnych przesłanek; • art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz 11 k.p.a. przejawiającym się w niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, pominięciu okoliczności związanych z toczącym się postępowaniem sądowym w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy; • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, i nierozpoznanie sprawy, nie odniesienie się merytorycznie do dowodów i wniosków przedłożonych przez Grupę, a rozpoznanie sprawy jedynie formalnie; • « art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zapoznania się aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. • § 6 oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez niezastosowanie, nierozpatrzenie merytoryczne złożonego przez Grupę wniosku i nieprzyznanie Spółce środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. W ocenie skarżącej Grupa uprawdopodobniła zasadność przywrócenia terminu do złożenia wniosku wskazując, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie – w ocenie Skarżącej - zagadnienie wstępne, dotyczące przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy jest kluczowe dla ustalenia, czy Spółka może otrzymać płatność za drugi rok działalności jako grupa producentów rolnych. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego doszłoby do ustalenia, że Strona skarżąca nie może otrzymać środków finansowych za drugi rok prowadzenia działalności z innych przyczyn niż brak decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Wobec powyższego rozstrzygniecie sadowe w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w przedmiocie prawidłowości postanowienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] r., ma niewątpliwie prejudycjalny charakter w stosunku do decyzji o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za okres drugiego roku korzystania z pomocy przez Grupę. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się do dwóch problemów: - nie zawieszenia postępowania pomimo istnienia ku temu istotnych przesłanek, - nierozpatrzenia merytoryczne wniosku o przyznanie Grupie środków z tytułu pomocy finansowej. W ocenie Sądu w obydwóch tych punktach należy przyznać rację organowi orzekającemu. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie pomimo toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy wskazać należy, że z zagadnieniem wstępnym (kwestią prejudycjalną), mamy do czynienia w sytuacji, gdy warunkiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest uprzednie rozstrzygnięcie kwestii prawnej. Nie każda kwestia, która w przekonaniu Strony lub organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu), zachodzą jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1526/13). W ocenie sądu toczące się przed NSA postepowanie nie mogło być uznane za zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie występowała tutaj przeszkoda uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy przez organ podatkowy. Ewentualne korzystne dla Grupy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed NSA i uchylenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu może spowodować, że organ będzie ponownie rozpatrywał wniosek o przywrócenie terminu, ale w żaden sposób nie przesądza o treści rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy a tym bardziej wniosku o przyznanie płatności w kolejnych latach. Ponadto przepisy k.p.a. przewidują specjalne tryby do wzruszenia decyzji ostatecznych w przypadku zaistnienia wskazanych w tych przepisach przesłanek W związku z powyższym w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznać należy za bezzasadny. W ocenie Sądu organ prawidłowo także odmówił przyznania środków finansowych za drugi rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych rozpatrując wniosek formalnie. Brak decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych sprawia, że grupa nie może mieć wypłaconych środków finansowych za kolejne lata, ponieważ nie spełniła podstawowego warunku niezbędnego do otrzymania pomocy. Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych " objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550 ze zm. - dalej "rozporządzenie wykonawcze"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pomoc może być przyznana grupie producentów rolnych, która uzyskała wpis do rejestru grup producentów rolnych i został jej nadany numer identyfikacyjny. Jeśli grupa producentów rolnych spełni te wymogi formalne, to zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego może złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej w terminie 6 miesięcy od dnia wpisu grupy do rejestru, do właściwego (ze względu na siedzibę grupy) dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie pomocy finansowej dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy. Następnie grupa producentów rolnych składa wniosek o płatność. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pomoc wypłacana w jest formie rocznych płatności obejmujących okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Wypłata za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego Agencji (§ 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego) Jak wynika z powyższych regulacji, pomoc w ramach ww. działania ma charakter dwustopniowy. W pierwszej kolejności grupa musi złożyć wniosek o pomoc finansową, a dopiero w wyniku jej otrzymania - otrzymuje uprawnienie do uczestniczenia przez pięć lat w programie, a co za tym idzie, co roku może składać wnioski o płatność. Jednakże w każdym z kolejnych lat do wniosku musi dołączyć zaświadczenie marszałka województwa o wpisie grupy do rejestru, wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność oraz musi posiadać decyzję o przyznanej pomocy z tytułu działania Grupy producentów rolnych. Należy wskazać, iż Skarżąca, do dnia wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., to jest za drugi rok działalności, nie uzyskała decyzji o przyznaniu pomocy finansowej określonej w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a co za tym idzie Strona nie została włączona do tego programu. Nie może więc otrzymywać płatności na poszczególne lata. Uzyskanie wpisu do rejestru grup producentów rolnych nie stanowi wystarczającego warunku do uzyskania wsparcia finansowego w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Warunkiem otrzymania wsparcia finansowego w ramach wyżej wymienionego działania jest – poza uzyskaniem wpisu do rejestru - uzyskanie przez Grupę ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od dnia [...] r. do dnia [...]r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Brak takiej decyzji sprawia, że Grupa nie kwalifikuje się do przyznania pomocy. Kolejny zarzut Skarżącej dotyczył naruszenia przepisu z art. 10 § 1 k.p.a.. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Niewątpliwie niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") inne niż dające postawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. W aktach sprawy brak jest skierowanej do Strony informacji, że organ zakończył postępowanie w sprawie. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy. Trzeba zauważyć, że stawiając w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie znajdują uzasadnienia także inne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Organ przytoczył regulacje prawne dotyczące przyznawania pomocy finansowej, szeroko je omówił oraz odniósł do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Reasumując należy stwierdzić, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę