V SA/Wa 436/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi I. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie: stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi I. T.– obywatelki [...], jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2008 r. I. T., reprezentowana przez pełnomocnika – A. S. i J. K., wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Do wniosku załączyła pełnomocnictwa dla wskazanych powyżej osób stanowiące upoważnienie do działania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu na terenie Polski przed Wojewodą [...], Szefem Urzędu ds. Cudzoziemców oraz przed wszystkimi innymi organami administracji publicznej w Polsce. Decyzją z [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stronie wnioskowanego zezwolenia. Powyższa decyzja została wysłana w tym samym dniu na numer faksu wskazany przez pełnomocnika strony – A. S. w piśmie z [...] października 2008 r. i z [...] listopada 2008 r. Ponadto w dniu 3 grudnia 2008 r. ww. decyzja została doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej jednemu z pełnomocników cudzoziemki – J. K. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Pismem z [...] listopada 2008 r. A. S. wniosła w imieniu cudzoziemca odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismo to zostało najpierw w dniu 1 grudnia 2008 r. przesłane drogą faksową do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, a następnie przesłane do tego organu listem poleconym w dniu 2 grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego na kopercie , w której nadesłano odwołanie). Postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego -jak wskazał- przez Panią A. S., pełnomocnika obywatelki [...]– [...] I. T.. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ powołał w pierwszej kolejności art. 134 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podał, że jedną z wymienianych w doktrynie przyczyn niedopuszczalności odwołania jest sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona. Powyższe zapatrywanie oparte jest -jak wyjaśnił- na treści art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. Z kolei zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy strona działa przez pełnomocnika – pełnomocnikowi. Następnie organ podkreślił, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest uprzednie, prawidłowe doręczenie decyzji, dopiero bowiem od dnia doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Wskazał przy tym na art. 40 § 1 i 2 k.p.a. zauważając, że w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Dalej organ podał, że z zaskarżoną decyzją zapoznał się tylko jeden z pełnomocników strony – J. K. w dniu 3 grudnia 2008 r. Tymczasem od decyzji organu I instancji już w dniu 1 grudnia 2008 r. odwołał się drugi pełnomocnik – A. S.. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że A. S. złożyła przedmiotowe odwołanie przed zapoznaniem się z zaskarżoną decyzją, czyli przed wejściem tej decyzji do obrotu prawnego. Dlatego też orzekł o niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, skarżąca – I. T. wniosła o uchylenie tego orzeczenia oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008r. Rozstrzygnięciom tym skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 39, art. 77, art. 107 i art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zauważyła, że jej pełnomocnik – A. S., który wniósł odwołanie w sprawie, zapoznał się z treścią decyzji w dniu 28 listopada 2008 r., po otrzymaniu telefaksu [...] Oddziału Cudzoziemców. Odbiór faksu decyzji został przez niego potwierdzony w dniu 1 grudnia 2008 r., poprzez przesłanie również tą drogą do Wojewody [...] treści odwołania od powyższej decyzji z adnotacją, w nagłówku pisma, o terminie zapoznania się z ww. decyzją. Błędne jest zatem twierdzenie Szefa Urzędu, że A. S. złożyła odwołanie przed zapoznaniem się z zaskarżoną decyzją. Gdyby się z nią nie zapoznała nie byłaby w stanie odnieść się w treści odwołania do uzasadnienia decyzji, a tym samym wnieść odwołania. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, skoro Wojewoda [...] wysłał swoją decyzję faksem do jej pełnomocnika, to nie można mu zarzucić, że działając w celu jak najszybszego załatwienia sprawy naruszył przepisy postępowania. W ocenie skarżącej, doręczenie jej pełnomocnikowi decyzji telefaksem przez organ w dniu 28 listopada 2008 r. należało uznać za skuteczne w trybie art. 39 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2009 r. Ustosunkowując się do skargi wskazał, że żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia należy ocenić jako zasadne. Podał, że nie jest prawidłowa konkluzja zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia, gdyż pominięto fakt, że to samo odwołanie, które najpierw przesłano za pośrednictwem faksu – w dniu 1 grudnia 2008 r., wpłynęło następnie do organu I instancji za pośrednictwem poczty już po doręczeniu decyzji – w dniu 4 grudnia 2008 r., co umożliwiało nadanie mu biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, iż postanowienie to nie może się ostać, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzekając w sprawie Sąd za zasadne uznał zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim Sąd zauważa, czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto w świetle powyższych regulacji prawnych wskazać trzeba, iż w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (a nie stronie postępowania) – o czym wyraźnie stanowi art. 40 § 2 k.p.a. Tak więc od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji ustanowiła dwóch pełnomocników. W aktach sprawy znajdują się umocowania dla J. K. i A. S., przy czym obie te osoby na mocy udzielonych im upoważnień mogły działać w sprawie równolegle - w takim samym zakresie. Obie te osoby zostały m.in. upoważnione do odbioru korespondencji skarżącej, związanej z prowadzonym postępowaniem. Z akt administracyjnych wynika bowiem, czego nie kwestionuje również skarżąca, że decyzja organu I instancji została wysłana w dniu 28 listopada 2008 r. faksem na adres (numer) wskazany przez pełnomocnika – A. S. w piśmie z [...] października i z [...] listopada 2008 r. Kwestia ta jest bezsporna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Następnie organ wysłał powyższą decyzję drogą pocztową. Pełnomocnik skarżącej – J. K. odebrała ją w dniu 3 grudnia 2008 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącej za pomocą środków komunikacji elektronicznej (faksem) w dniu 28 listopada 2008 r. lub najpóźniej 1 grudnia 2008r. Komunikowanie się bowiem za pomocą środków komunikacji elektronicznej przewiduje przepis art. 46 § 3 k.p.a. Warunkiem skuteczności doręczenia pisma (decyzji) w takiej formie jest potwierdzenie doręczenia pisma. Potwierdzenie organ winien otrzymać w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma. Potwierdzeniem doręczenia skarżącej decyzji w przedmiotowej sprawie jest przesłane faksem w dniu 1 grudnia 2008 r. odwołanie z 28 listopada 2008 r., w którym pełnomocnik skarżącej formułując zarzuty co do treści decyzji wskazał, że została mu ona podana do wiadomości w dniu 28 listopada 2008 r. Ponadto dowodem otrzymania decyzji za pomocą faksu jest nadanie w urzędzie pocztowym w dniu 2 grudnia 2008 r., uprzednio wysłanego faksem, odwołania od tej decyzji opatrzonego datą 28 listopada 2008 r. Wprawdzie zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń organ administracji publicznej powinien doręczyć decyzję za pokwitowaniem przez pocztę, w trybie art. 39 k.p.a. Zasada ta ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Doręczenie decyzji za pomocą faksu, narusza wprawdzie przepisy k.p.a., jednakże naruszenie to nie miało wpływu na możliwość skutecznego złożenia środka odwoławczego. Nie można zatem przyjąć, iż naruszenie procedury administracyjnej pozbawiło stronę ochrony należnych jej praw. W związku z powyższym w stanie faktycznym niniejszej sprawy skoro organ doręczył decyzję z naruszeniem art. 39 k.p.a., wysyłając ją uprzednio faksem do pełnomocnika skarżącej, to nie można czynić stronie zarzutu, że złożyła odwołanie od decyzji zdaniem organu nie wprowadzonej do obrotu prawnego. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wprowadzona do obrotu co najmniej 28 listopada 2008 r. A zatem należy uznać, że odwołanie skarżącej nadane w dniu 2 grudnia 2008 r. zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. A zatem datą wniesienia odwołania przez skarżącą jest data 2 grudnia 2008 r., a nie jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę data 4 grudnia 2008 r., tj. data wpływu odwołania do organu. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż ocena sprawy zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu jest całkowicie wadliwa, tj. sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 7, 39, 77 i art. 134 k.p.a. Wydając zaskarżone postanowienie Szef Urzędu przyjął błędną interpretację przepisów procesowych na gruncie zaprezentowanego stanu faktycznego, a to doprowadziło do wydania nieprawidłowego orzeczenia. W konsekwencji, działanie organu odwoławczego polegające na wadliwym -bo bezpodstawnym- zastosowaniu art. 134 k.p.a. pozbawiło skarżącą jej prawa do skutecznego odwołania się w postępowaniu administracyjnym. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.