V SA/Wa 437/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA -Beata Krajewska Sędzia WSA -Joanna Zabłocka Asesor sądowy WSA -Michał Sowiński (spr.) Protokolant -Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpiczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 31 stycznia 2006 r. B. K. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia do grudnia 1999 r. Podniosła, że zaległość powstała na skutek nieopłacania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez męża - W. K.. Wyjaśniła, iż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez męża, pozostawała z nim w separacji i nie miała świadomości nieopłacenia przez niego składek ubezpieczeniowych. Zaznaczyła, iż mąż zmarł w dniu (...) września 2000 r. nie pozostawiając po sobie żadnego majątku. Opisując swoją sytuację materialną i rodzinną skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na zły stan zdrowia zwolniono ją z pracy. Obecnie pobiera świadczenie rentowe w kwocie 544,20 zł, z którego musi utrzymać siebie i trójkę dzieci. Wyjaśniła, iż z trudem reguluje bieżące należności. Podkreśliła zły stan swego zdrowia oraz jednej z córek, która wymaga stałego leczenia w poradni neurologicznej. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia do grudnia 1999 r. oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określających warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Organ podniósł, iż przedstawiona przez wnioskodawczynię sytuacja finansowa jest trudna, lecz nie wystąpił ważny interes, który uzasadniałby umorzenie. Wskazano, iż we wniosku o umorzenie zobowiązana powołuje się na okoliczność korzystania z opieki lekarskiej ale jednocześnie nie przedstawia dowodów wskazujących na fakt ponoszenia ewentualnych kosztów tytułu leczenia. W ocenie Zakładu, okoliczność, iż B. K. jest uprawniona do świadczenia rentowego, jako dowód możliwości poprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego, wskazuje na brak w przedmiotowej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności. Natomiast fakt bycia właścicielem nieruchomości, jak i posiadania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego pozwala Zakładowi na zabezpieczenie należności z tytułu składek hipoteką przymusową, a tym samym na uzyskanie zaspokojenia należności również z tych składników majątkowych. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia (...) października 2006 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z (...) sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do umorzenia zaległości jest obiektywnie istniejący stan nieściągalności, którego granice wyznacza przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a przy braku stanu nieściągalności - określona sytuacja majątkowa i rodzinna, powodująca brak zdolności płatnika do spłaty należności składkowych. Z przepisów rozporządzenia o umarzaniu składek wynika, że brak ten musi wynikać z określonych sytuacji wyjątkowych, takich jak nagłe zdarzenie losowe, choroba pozbawiająca dłużnika możliwości uzyskiwania dochodu, czy sytuację, gdy spłata zadłużenia naruszałaby podstawy egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Prezes Zakładu podkreślił, że w świetle powyższej regulacji decyzja w sprawie umorzenia należności jest tzw. decyzją uznaniową. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia przesłanek umorzenia Zakład nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji. Zasadą jest bowiem opłacanie należnych składek ubezpieczeniowych. Odnosząc się do sytuacji majątkowej skarżącej Prezes Zakładu stwierdził, iż podnoszony przez skarżącą argument pozostawania z mężem w separacji nie stanowi podstawy do uznania, że wystąpił ważny interes, który uzasadniałby umorzenie tych należności. Podkreślono, iż wnioskodawczyni skorzystała z możliwości odwołania się od decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności po zmarłym mężu, jednakże sąd oddalił jej wniosek w te sprawie. Prezes Zakładu uznał, iż w przypadku skarżącej nie wystąpił stan całkowitej nieściągalność zadłużenia, o którym mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a skarżąca nie wykazała, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, która uniemożliwiałaby spłatę zadłużenia ze względu na zbyt ciężkie skutki dla niej lub jej rodziny. W tym względzie organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca przedstawiła wprawdzie zaświadczenie lekarskie świadczące o tym, że zobowiązana i jej dwie córki korzystają ze stałej opieki medycznej, jednak nie wynika z nich, iż skarżąca pozbawiona jest możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Wnioskodawczyni nie przedstawiła również żadnych dowodów na ponoszone kosztów leczenia. W skardze na powyższą decyzję B. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając Prezesowi Zakładu wadliwość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Podkreśliła, że w toku postępowania wskazywała na bardzo trudną sytuację finansową oraz zły stan zdrowia, uniemożliwiający wykonywanie pracy. Zarzuciła, iż składane przez nią wyjaśnienia nie zostały należycie rozpatrzone. Skarżąca zaznaczyła, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż istnieje możliwość zabezpieczenia należności na nieruchomości nabytej przez nią w dniu (...) kwietnia 2005 r. Wyjaśniła, że w 2002 r. Zakład dokonał zajęcia części jej wynagrodzenia za pracę, jednakże po kilku miesiącach zaprzestał egzekwowania należności z jej dochodów. W ocenie skarżącej, Zakład celowo zaprzestał egzekwowania należności, aby naliczyć wyższą kwotę odsetek. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w Spółdzielni Mieszkaniowej w G. zostało jej darowane przez matkę w zamian za możliwość zamieszkiwania we wskazanym lokalu aż do śmierci. Dopiero wówczas skarżąca będzie zatem mogła swobodnie rozporządzać nabytym lokalem. Skarżąca podtrzymała twierdzenie, że z uwagi na faktyczną separację, trwającą od 1995 r., nic nie wiedziała o prowadzonej przez męża działalności gospodarczej oraz powstałych z tego tytułu zaległościach wobec Zakładu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Dyrektor Oddziału Zakładu K. S.. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba - pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu K. S. nie mógł zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Kolejną okolicznością skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie przez Prezesa Zakładu, czy w przypadku skarżącej mogą zachodzić okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Zgodnie z powołanym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skarżąca na etapie postępowania odwoławczego złożyła do akt zaświadczenia lekarskie dokumentujące jej proces leczenia w Poradni (...) oraz w Poradni N. oraz zaświadczenia lekarskie dokumentujące proces leczenia dwóch córek skarżącej w Poradni N.. W tym kontekście podnieść należy, iż nieuprawnione jest stanowisko Prezesa Zakładu, iż skarżąca, nie przedstawiając dowodów świadczących o ponoszeniu przez nią kosztów związanych z koniecznością leczenia, nie wykazała istnienia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, gdyż obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej ciąży na zobowiązanym. Takie stwierdzenie uznać należy za niedopuszczalne. Sąd zauważa, iż to na organie, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli Prezes Zakładu uznawał, iż materiał dowodowy jest niewystarczający powinien wezwać stronę do jego uzupełnienia, np. przez złożenie odpowiednich wyjaśnień lub nadesłanie rachunków. Dopiero w przypadku braku reakcji na takie wezwanie organ mógłby powoływać się na brak dowodów potwierdzających powoływane przez skarżącą okoliczności. Brak takich ustaleń oznacza, że w rezultacie w sprawie niniejszej nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organy obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja podpisana został przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a ponadto nie wyjaśniono okoliczności, od których zależy i w relacji do której oceniane są możliwości płatnicze zobowiązanej. Dlatego też przedwczesną jest wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącą oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, uwzględniającej zalecenia Sądu co do ustaleń faktycznych. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.