V SA/Wa 438/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor sądowy WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 14 października 2004 r. B. T. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. Podniosła, że obecnie jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nie jest zatem w stanie spłacać powstałych zaległości. Zaznaczyła, iż umorzenie należności pozwoli na bieżącą realizację zobowiązań bezspornych i ureguluje jej sytuację w zakresie starania o uzyskanie uprawnień do świadczenia emerytalnego. Decyzją z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. oraz odsetek za zwłokę w kwocie 68.888,41 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu w oparciu o wpis do ewidencji gospodarczej, który został wykreślony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. W. z dnia (...) czerwca 2004 r. Zakład poinformował, iż na jego wniosek i na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. W. wszczął egzekucję administracyjną w celu ściągnięcia nieopłaconych należności. Organ ustalił, iż strona jest współużytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. (...) w udziale wynoszącym 1/22 jej części położonej przy ul. H. (...) dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. W. Prowadzi księgę wieczystą nr (...)(...). W dniu (...)października 2003 r. Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego poprzez wpis do księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości. Pismem z 13 maja 2004 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. W. poinformował Zakład, że prowadzone przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne jest w toku. Organ zaznaczył, iż wnioskodawczyni utrzymuje się z dzierżawy stoiska handlowego położonego przy ul. H (...). Zakład przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, wskazując w tym kontekście, iż ze względu na pozostające w realizacji postępowanie egzekucyjne oraz posiadany majątek Zakład nie może w przypadku skarżącej stwierdzić całkowitej nieściągalności. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia (...) maja 2005 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z (...) marca 2005 r. Powyższą decyzję B. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1650/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z (...) lipca 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia (...) października 2006 r. nr (...) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 64.462,38 zł. Organ uznał, iż w przypadku skarżącej brak jest podstaw do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji z (...) marca 2005 r. Podkreślono, iż wnioskodawczyni uzyskuje dochody z tytułu dzierżawy stoiska handlowego mieszczącego się przy ul H. (...) w G. W. W związku z powyższym, ponieważ zarówno skarżąca, jak i jej pełnoletni syn, pozostający we wspólnym gospodarstwie, osiągają stałe dochody, organ uznał, iż w sprawie brak całkowitej nieściągalności, będącej w myśl art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s. przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. Za brakiem całkowitej nieściągalności przemawia również fakt, że w realizacji pozostaje egzekucja, którą do prowadzenia przejął Naczelnik Urzędu Skarbowego, a która pozostaje w realizacji. W ocenie Prezesa Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ zaznaczył, iż w tym przypadku na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Na podstawie przestawionych przez B. T. dokumentów Prezes Zakładu uznał, że w sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej nie występują okoliczności, o których mowa w przepisach powołanego rozporządzenia, albowiem biorąc pod uwagę wysokość osiąganych w rodzinie dochodów oraz postępowanie egzekucyjne pozostające w realizacji, spłacenie przedmiotowych należności nie pozbawiłoby rodziny wnioskodawczyni możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Prezes Zakładu uznał, że przedmiotowe umorzenie byłoby działaniem przedwczesnym zważywszy również na fakt, że wierzyciel nie wykorzystał jeszcze wszystkich możliwości dochodzenia roszczeń. W skardze na powyższą decyzję B. T. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając Prezesowi Zakładu wadliwość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Wyjaśniła, iż wbrew ustaleniom organu, nie prowadzi z synem wspólnego gospodarstwa domowego. Wskazała, iż syn mieszka wprawdzie w tym samym mieszkaniu ale ma własną rodzinę, dlatego nie otrzymuje od uzyskuje z jego strony żadnych dochodów. Skarżąca podkreśliła, że utrzymuje się jedynie z zasiłku okresowego oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, zaś dochód z dzierżawy lokalu handlowego jest w całości zajmowany przez organ egzekucyjny. W ocenie skarżącej, decyzja odmowna powoduje dalsze pogorszenie bardzo trudnej sytuacji finansowej oraz uniemożliwia podjęcie bieżących prac mających na celu utrzymanie w dotychczasowym stanie wynajmowanego lokalu handlowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia (...) października 2006 r. Sąd uznał, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia (...) października 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "po rozpatrzeniu Pani wniosku z dnia 01.04.2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (...) odmawia umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (...)" i tu nastąpiło wskazanie kwotowe należności i odsetek. W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołał art. 138 § 1 k.p.a. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo skarżącej z dnia 30 marca 2005 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, odmawiając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 64.462,38 zł, którego nie mógł jednak wydać bez uchylenia decyzji z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) odmawiającej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 68.888,41 zł. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wykazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącej o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.