V SA/Wa 438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata D. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie rozłożenia na raty spłaty należności ustalonej decyzją Prezesa ARiMR z [...] maja 2009r., nr [...]. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] maja 2009 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 10.797,60 zł powiększoną o odsetki. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezes ARiMR odmówił umorzenia kwoty należności ustalonej ww. decyzją Prezesa ARiMR z [...] maja 2009 r. ze względu na brak spełnienia przesłanek umożliwiających umorzenie stronie tych należności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skarżący pismem z 2 lipca 2012 r. zwrócił się z wnioskiem o rozłożenie całej kwoty nienależnie pobranej płatności na raty płatne miesięcznie przez okres pięciu kolejnych lat. Pismem z 3 sierpnia 2012 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku przez złożenia oświadczenia o jego aktualnej sytuacji majątkowej. Skarżący pismem z 23 sierpnia 2012 r. uzupełnił wniosek. Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2012 r. odmówił rozłożenia na raty spłaty należności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący w odpowiedzi na wezwanie z 3 sierpnia 2012 r. nie wskazał, że jest w stanie spłacać regularnie zadłużenie i nie określił wysokości rat, które mógłby spłacać. Ponadto w ocenie organu I instancji nie było możliwości rozłożenia na raty spłaty zadłużenia skarżącemu, w taki sposób aby spłata całości należności nastąpiła w terminie nie przekraczającym 14 maja 2012 r. Dodatkowo Prezes ARiMR wskazał, że skarżący nie wyraził zgody na zaproponowane warunki rozłożenia nienależnie pobranej płatności na 8 rat w wysokości 2.100 zł każda, ze względu na brak możliwości spłaty należności. W związku z powyższym – w ocenie Prezesa ARiMR – w sprawie nie było podstaw do zastosowania § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747; dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r.), zgodnie z którym – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi właściwy organ agencji płatniczej na wniosek dłużnika może (...) rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Zdaniem Prezesa ARiMR propozycja skarżącego nie zapewnia realnej obsługi istniejącego zadłużenia w możliwym do przyjęcia czasie. Wskazał bowiem, że zgodnie z art. 32 ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. UE L Nr 209, s.1 ze zm.; dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1290/2005) – jeżeli odzyskanie kwoty nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50% zainteresowane Państwo Członkowskie oraz w 50% budżet wspólnotowy. W związku z tym Prezes ARiMR mając na uwadze datę pierwszego ustalenia administracyjnego ([...] maja 2009 r.) wyjaśnił, że rozłożenie na raty spłaty istniejącego zadłużenia na warunkach zaproponowanych przez skarżącego, wiązałoby się z koniecznością poniesienia przez Polskę konsekwencji finansowych. Skarżący pismem z 5 października 2012 r. złożył odwołanie, w którym wskazał, że ze względu na stan zdrowia (stracił wzrok) oraz brak majątku nie jest w stanie spłacić przedmiotowych należności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu decyzji, ponownie analizując przesłanki określone w rozporządzeniu RM z 21 grudnia 2010 r., podzielił w całości argumentację zawartą w decyzji Prezesa ARiMR. Zdaniem Ministra art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 jednoznacznie wskazuje, iż państwo członkowskie powinno odzyskać należność w maksymalnym okresie 4 lat, a wiec na taki okres można rozłożyć ratalną spłatę należności. Podkreślił, że ww. 4 letni okres liczony jest od dnia pierwszego ustalenia administracyjnego i w przedmiotowej sprawie liczony winien być od 14 maja 2009 r. (decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności). W związku z powyższym spłata nienależnie pobranych płatności powinna nastąpić w terminie nieprzekraczalnym do 14 maja 2013 r. W momencie wydawania decyzji byłoby możliwe rozłożenia tych należności na 6 rat, jednak biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącego i jego stan majątkowy, że nie będzie on w stanie uiszczać takich rat, organ uznał, iż taki sposób rozłożenia na raty należności byłby bezcelowy. Dlatego też stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma możliwości uwzględnienia odwołania i rozłożenia spłaty całej należności w zaproponowanej przez skarżącego wysokości. Skarżący w skardze z 21 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazał, że nie posiada gospodarstwa rolnego ani ruchomości. Wspólne gospodarstwo domowe prowadzi z żoną i synem, który jest na ich utrzymaniu. Jednym ich utrzymaniem jest renta chorobowa oraz emerytura żony z KRUS. Skarżący wskazał, że z dnia na dzień stracił wzrok i jego stan zdrowia nie pozwala na samodzielną egzystencję. Zaproponowane przez organ rozłożenie na raty należności jest w jego sytuacji całkowicie nierealne do spłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Szczegółowe zasady i tryb umarzania przez właściwy organ należności od osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej reguluje obowiązujące w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wydane na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Sąd stwierdza, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów dotyczących rozłożenia należności na raty, ponieważ orzekając w tym zakresie ograniczyły możliwość rozłożenia na raty należności do 4 lat od dnia pierwszego ustalenia administracyjnego. Powyższe nie jest zasadne, gdyż wbrew twierdzeniom organów obu instancji, przepisy Unii Europejskiej nie regulują zagadnienia związanego z odzyskiwaniem należnych kwot. Powołany art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 również nie jest tym przepisem. Zgodnie z ww. przepisem jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50 % zainteresowane Państwo Członkowskie oraz w 50 % budżet wspólnotowy. Z treści tego przepisu wynika, że reguluje on jedynie instytucję współodpowiedzialności finansowej Państwa Członkowskiego i Unii Europejskiej za nieodzyskanie kwot należnych ze względu na nieprawidłowości lub zaniedbania. Należy podkreślić, że z preambuły tego rozporządzenia, a w szczególności motywu 25 i 26 wynika, że celem tego uregulowania była ochron interesów budżetu wspólnotowego poprzez stworzenie sytemu odpowiedzialności finansowej (stworzono procedurę pozwalającą Komisji chronić interesy budżetu wspólnotowego poprzez podejmowanie decyzji o obciążeniu danego Państwa Członkowskiego częścią kwot, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym terminie). Zatem powołany art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 nie reguluje stosunków pomiędzy Państwem Członkowskim a producentem rolnym, który nienależnie pobrał płatności. Co więcej terminy wskazane w tym przepisie nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż akapit piąty tego przepisu przewiduje (po spełnieniu dodatkowych warunków), że Komisja może, na wniosek Państwa Członkowskiego, przedłużyć te terminy o nie więcej niż 50% długości terminów początkowych. Ustawodawca unijny w motywie 27 preambuły przewidział, że procedury windykacji stosowane przez Państwa Członkowskie mogą opóźniać odzyskiwanie środków o wiele lat oraz wskazał w akapicie trzecim art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 na obowiązek Państwa Członkowskiego w kontynuowaniu procedur windykacji (po okresie wskazanym w akapicie pierwszym art. 32 ust. 5), a kwoty odzyskane w ten sposób są w 50% przeznaczane na rzecz EFRG, po zastosowaniu potrącenia przewidzianego w ust. 2 art. 32. Należy zatem podkreślić, że argument organów wskazujący, że Polska po okresie 4 lat od pierwszego ustalenia będzie zobowiązana do poniesienia konsekwencji finansowych odnosi się w równej mierze do instytucji rozłożenia na raty, jak i przymusowego ściągnięcia (egzekucji). Z akt administracyjnych wynika także, że skarżący nie ma wystarczających środków finansowych do jednorazowego uregulowania należności, zatem – przyjmując rozumowanie organów – w celu odzyskania należności ARiMR będzie zobowiązana wszcząć postępowanie egzekucyjne, które będzie polegało na zastosowaniu wobec skarżącego środków egzekucyjnych (najprawdopodobniej z zajęcia świadczenia rentowego), które z uwagi na wysokość zadłużenia przeciągnie się ponad wskazany okres i w tym też wypadku Polska poniesie konsekwencje finansowe. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że powołany przez organy art. 32 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 nie stanowi przeszkody do wyrażenia zgody skarżącemu na rozłożenie na raty należności w terminach innych niż wskazane w tym przepisie. Trzeba bowiem ponownie podkreślić, że przepisy wspólnotowe nie regulują odzyskiwania należności pozostawiając tę kwestię Państwom Członkowskim. O zasadności powyższej tezy świadczy rozporządzenie Komisji (WE) nr 885/2006, które w Rozdziale 1a "Windykacja długów" art. 5b "Sposób odzyskiwania" wskazuje, że bez uszczerbku dla wszelkich innych działań mających na celu egzekwowanie prawa przewidzianych przez przepisy krajowe, państwa członkowskie odliczają wszelkie zaległe należności dłużnika, których wysokość została ustalona zgodnie z krajowym ustawodawstwem, od wszelkich płatności wypłacanych mu przez agencję płatniczą, odpowiedzialną za odzyskanie długu od tego samego beneficjenta. Zatem dochodzenie należności winno odbywać się zgodnie z przepisami krajowymi, co również zostało potwierdzone w wyroku Sądu (dawniej Sądu Pierwszej Instancji) z 22 kwietnia 2010 r. w sprawie Republika Włoska przeciwko Komisji Europejskiej (sprawy połączone T-274/08 i T-275/08, http://eur-lex.europa.eu), który w motywie 49 wyroku wskazał, że cyt. "spory dotyczące zwrotu kwot wypłaconych nienależnie w świetle prawa wspólnotowego powinny, wobec braku przepisów wspólnotowych, być rozstrzygane przez sądy krajowe na podstawie ich prawa krajowego z zastrzeżeniem ograniczeń, jakie nakłada prawo wspólnotowe, w efekcie czego zastosowanie szczegółowych zasad wynikających z prawa krajowego nie może prowadzić do uniemożliwienia w praktyce wykonania przepisów wspólnotowych (...)". W przedmiotowej sprawie przepisy krajowe nie wprowadzają żadnych ograniczeń w wykonaniu przepisów wspólnotowych. Sąd wskazuje przy tym, iż w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym wypowiadał się w prawomocnym wyroku z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2421/12 (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe organy przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o rozłożenie na raty winny stosować przepis art. 209 ustawy o finansach publicznych w związku z § 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., które to przepisy kompleksowo uregulowały przesłanki warunkujące możliwość rozłożenia należności na raty. Oczywistym również jest, że rozpoznając wniosek skarżącego w ramach uznania administracyjnego organ winien mieć na uwadze interes finansów publicznych Polski i to zarówno dotyczący konsekwencji finansowych nieodzyskania w terminie dochodzonych należności, jak również możliwość świadczenia pomocy przez państwo w utrzymaniu wnioskodawcy znajdującego się w ciężkiej sytuacji zdrowotnej i majątkowej. Dlatego też rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Prezes ARiMR winien uwzględnić wykładnię przepisów wskazaną przez Sąd oraz zważy wskazane powyżej interesy finansów publicznych i stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych wyda określoną decyzję stosując art. 209 ustawy o finansach publicznych w związku z § 7 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).