V SA/Wa 4389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] i [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. nr XXXII/177/2021 w przedmiocie uznania skargi na działalność Wójta za bezzasadną postanawia: odrzucić skargę. [...] i [...] wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy [...] w przedmiocie uznania skargi na działalność Wójta za bezzasadną. Skarga została rozpatrzona w trybie art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. zwana dalej k.p.a.) przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że stanowi ona zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 § 3 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi wskazując, że jest ona bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał, że skarga nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Złożona skarga dotyczy natomiast uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta gminy, a zatem złożonej w trybie art. 227 k.p.a., tj. w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Organem natomiast właściwym do jej rozpatrzenia jest, m.in. rada gminy (art. 229 pkt. 3 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie jest rozstrzygana indywidualna sprawa administracyjna, a jedynie ocenia się zasadność skargi i informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), tj. czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Nie wywołują bowiem skutków prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski, "Kontrola sądowoadministracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012 s. 52). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż objęta skargą uchwała rady gminy nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest również aktem, ani czynnością, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Akt lub czynność o których mowa w ww. przepisie muszą bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Tymczasem załatwienie skargi przez radę gminy, nawet w formie uchwały, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków po stronie skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowa uchwała nie może być również uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Organ słusznie również zauważył, iż niniejsza skarga na działalność Wójta, nie została wniesiona w trybie art. 101 ust 1. ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej nie różni się od zawiadomienia/informacji o sposobie załatwienia skargi, a przez to tylko, że przybiera formę uchwały, nie staje się uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., pomimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., których nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. I OSK 2760/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo, w dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Po 357/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji niniejszą skargę należy uznać za niedopuszczalną. Ten przejaw działania organów administracji nie mieści się bowiem w przytoczonym wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Wobec niedopuszczalności skargi podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji.