V SA/Wa 440/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. P. P.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2010r. Z. P. P. M. w W. złożył wniosek o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Promocji Mleka na finansowanie zadania pt: "[...] " w kwocie [...] zł. Prezes Agencji Rynku Rolnego w dniu [...] września 2010r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą udzielenia wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka na realizację wymienionego powyżej zadania. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2010r. Nr 54, poz.327, dalej "rozporządzenie"), wsparcie jest udzielane na niemające na celu promocji konkretnego znaku towarowego lub marki zadanie, które jest zawarte w planie finansowym danego funduszu promocji produktów rolno-spożywczych. Zgodnie z ustawą z dnia 22 maja 2009r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2009r. Nr 97, poz.799, dalej "ustawa"), ustalanie planów finansowych poszczególnych funduszy leży w kompetencjach komisji zarządzających. W planie finansowym Funduszu Promocji Mleka na 2010 rok, przyjętym uchwałą komisji zarządzającej Funduszu Promocji Mleka nr [...] z dnia [...] marca 2010r., uwzględniono przedmiotowe zadanie. Komisja zarządzająca zmieniła plan finansowy na 2010 rok uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. W zmienionym planie zadanie pt." "[...]" nie zostało ujęte. W związku z faktem, iż zadanie pt. "[...]" nie spełnia wymogu określonego § 2 pkt 1 rozporządzenia Prezes Agencji Rynku Rolnego odmówił stronie udzielenia wsparcia finansowego, stwierdzając, że przedmiotowy wniosek nie spełnia warunków merytorycznych do udzielenia wsparcia. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozowju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił m.in., że w momencie składania wniosku o udzielenie wsparcia, tj. na dzień [...] lipca 2010r. plan finansowy nie uwzględniał zadania pt.: "[...]". Odnosząc się do zarzutu, że komisja zarządzająca działała bezprawnie usuwając z planu finansowego przedmiotowe zadanie organ wskazał, iż adekwatnie do art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy, to właśnie do zadań komisji zarządzających należy ustalanie zasad gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji, określających w szczególności szczegółowe warunki i tryb przedkładania propozycji programów promocyjnych i informacyjnych oraz ustalanie planu finansowego danego funduszu promocji w zakresie realizacji celów ustawy. Reasumując organ odwoławczy uznał słuszność zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.P.P.M. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: - naruszenie art.4, art.8 oraz art.9 ustawy o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych; - naruszenie art.7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej “k.p.a.") poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych. Rozwijając motywy skargi podkreślono, iż komisja zarządzająca nie ma dowolności i swobody w ustalaniu planu finansowego i w tym zakresie może działać jedynie na podstawie wniosków złożonych przez podmioty uprawnione. Zdaniem Skarżącego komisja zarządzająca jest zobowiązana - w ramach dostepnych środków – uwzględnić w planie finansowym na dany rok zadania wnioskowane przez uprawnione organizacje, a zgłoszenie zadania do planu finansowego gwarantuje zgłaszającemu środki przeznaczone na realizację tegoż zadania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W tym zakresie działalności sądów administracyjnych mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zachodzą określone w art. 156 K.p.a. przyczyny nieważności decyzji sąd stwierdza nieważność decyzji. Stosownie do art.133§1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Zasady udzielania wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka zostały uregulowane w ustawie z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U.nr 97, poz.799), zwanej dalej ustawą oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych (Dz.U. Nr 54, poz.327 z zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Na podstawie ustawy utworzone zostały w celu wspierania marketingu rolnego, wzrostu spożycia i promocji produktów rolno-spożywczych fundusze promocji, w tym Fundusz Promocji Mleka. Ustawa reguluje tworzenie, zadania, zasady finansowania, organizację i funkcjonowanie utworzonych na jej podstawie funduszy promocji. Stosownie do art.7 ust.2 ustawy dochodami funduszy promocji są obowiązkowe wpłaty podmiotów określonych w ustawie, odsetki bankowe od środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach danego funduszu oraz darowizny i zapisy. Środki finansowe funduszy nie są środkami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (ar.7 ust.3 ustawy). Stosownie do art.8 ust.1, 2 i 3 ustawy gospodarka finansowa każdego z funduszy promocji jest prowadzona na podstawie: 1) zasad gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji; 2) planu finansowego danego funduszu promocji. W zasadach gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji określa się: 1) sposób sporządzania planu finansowego, uwzględniający cele realizowane przez ten fundusz oraz zakres informacji, o których mowa w ust. 3; 2) wysokość wsparcia finansowego na realizację zadań określonych w planie finansowym tego funduszu, wyrażoną procentowo. Plan finansowy danego funduszu promocji zawiera informacje o: 1) stanie tego funduszu na początek i na koniec roku, obejmującym środki finansowe, należności i zobowiązania; 2) dochodach; 3) zadaniach realizowanych w danym roku finansowym; 4) maksymalnej kwocie środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań. Plany finansowe funduszy promocji są uchwalane na każdy rok finansowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedzającego dany rok finansowy. Stosownie do art.10 ustawy dla każdego z funduszy promocji tworzy się komisję zarządzającą, w skład której wchodzi 9 członków. Stosownie do art. 12 ust.1 ustawy do zadań komisji zarządzających należy między innymi ustalanie zasad gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu promocji określających w szczególności szczegółowe warunki i tryb przedkładania propozycji programów promocyjnych i informacyjnych oraz ustalenie planu finansowego danego funduszu promocji w zakresie realizacji celów określonych w ustawie. Zasady gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka, zwane dalej Zasadami gospodarowania zostały uchwalone przez Komisję Zarządzającą Funduszu Promocji Mleka uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i stanowią załącznik do tej uchwały. Na podstawie art.4 ust.1 pkt 1 i 4 ustawy Prezes Agencji Rynku Rolnego dysponuje środkami funduszy promocji na podstawie uchwał komisji zarządzających i odmawia realizacji uchwał komisji zarządzających niezgodnych z przepisami prawa. Szczegółowe warunki i tryb: 1) finansowania lub współfinansowania programów promocyjnych i informacyjnych; 2) współfinansowania programów promocyjnych i informacyjnych kwalifikujących się do uzyskania na ich realizację wsparcia ze środków Unii Europejskiej; 3) udzielania wsparcia finansowego na realizację zadań określonych w ustawie określa ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych . Na podstawie §3 rozporządzenia wsparcia udziela w drodze decyzji Prezes Agencji Rynku Rolnego. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów Prezesowi Agencji Rynku Rolnego powierzone zostało dysponowanie środkami funduszy na podstawie uchwał komisji zarządzających oraz obowiązek odmowy realizacji niezgodnych z przepisami prawa uchwał komisji zarządzających. Z zapisu tego wynika, że Prezes Agencji zobowiązany jest kontrolować pod względem zgodności z prawem uchwały komisji zarządzających, przynajmniej te, które będzie realizował. Jedną z form dysponowania środkami funduszu promocji jest wydawanie na podstawie §3 rozporządzenia decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia. Zgodnie z §2 rozporządzenia wsparcie finansowe udzielane jest na niemające na celu promocji konkretnego znaku towarowego lub marki zadanie, które jest zawarte w planie finansowym danego funduszu promocji . Warunkiem udzielenia wsparcia jest więc umieszczenie zadania, którego wsparcie dotyczy w planie finansowym. Plan finansowy ustalany jest uchwałą komisji zarządzającej (art.12 ust.1 pkt 3 ustawy). Tak więc w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wydania decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia Prezes Agencji winien sprawdzić, czy uchwała komisji zarządzającej , która stanowi jedną z podstaw przyznania lub odmowy przyznania wsparcia finansowego jest zgodna z prawem, w tym czy do podjęcia uchwały doszło w sposób określony przepisami. Sposób ustalania planu finansowego określony jest w zasadach gospodarowania środkami finansowymi danego funduszu. W punkcie 3 podpunkt 5 Zasad gospodarowania środkami finansowymi Funduszu Promocji Mleka ustalono, że Komisja Zarządzająca uchwala plan finansowy na następny rok do 30 listopada danego roku, uwzględniając propozycje zadań złożonych w Agencji Rynku Rolnego do 31 sierpnia roku poprzedzającego rok na który uchwalany jest plan, pod warunkiem, że propozycje zawierają informacje określone w Zasadach gospodarowania . W podpunkcie 8 ustalono, że propozycje zadań złożone do ARR po uchwaleniu planu finansowego będą traktowane jako propozycje zmiany do planu finansowego. Przepisy Zasad gospodarowania nie przewidują możliwości dokonywania przez Komisję Zarządzająca zmian w uchwalonym planie z urzędu, bez wniosku uprawnionej instytucji. Dlatego oceniając czy uchwała nr [...] była zgodna z przepisami prawa – Zasadami gospodarowania, należało ustalić, czy Z.P.P.M., który w planie finansowym stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] miał przyznanie wsparcie na realizację zadania "[...]" złożył wniosek o wykreślenie tego zadania z planu finansowego. W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy jest niesporne, że uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Komisja Zarządzająca dokonała zmiany planu finansowego Funduszu Promocji Mleka na rok 2010 , w ten sposób, że w planie przewidziano zadanie pod nazwą "[...]" z budżetem [...] zł i datą realizacji od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. Następnie Z.P.P.M. pismem z dnia [...] maja 2010 r. zwrócił się do Komisji Zarządzającej z wnioskiem o dokonanie zmian w planie finansowym Funduszu Promocji Mleka na 2010 r. między innymi poprzez wpisanie do planu finansowego przedsięwzięcia pt. "[...]" z budżetem wynoszącym [...] zł i terminem realizacji wrzesień 2010 " przy jednoczesnym przeznaczeniu na ten cel części środków pierwotnie przeznaczonych na przedsięwzięcie pt. "[...]" ( budżet [...] zł, termin realizacji [...].10.201r.), które ma być realizowane przez ZPPM." Wniosek ten został potraktowany przez Komisję Zarządzającą jako wniosek o umieszczenie w planie finansowym zadania "[...]" i równocześnie jako rezygnacja z zadania "[...]". W konsekwencji Komisja Zarządzająca Funduszu Promocji Mleka dnia [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwalę nr [...] o zmianie Planu Finansowego Funduszu Promocji Mleka, w którym to zmienionym planie finansowym nie przewidziano dofinansowania do uczestnictwa w targach [...]. Wniosek Z.P.P.M. o zmianę uchwały nr [...] jako podjętej na skutek pomyłki nie został uwzględniony. W konsekwencji złożony dnia [...] lipca 2010 r. przez Z.P.P.M. wniosek o udzielenia wsparcia ze środków Funduszu Promocji Mleka na sfinansowanie zadania pod nazwą "[...]" został rozpatrzony negatywnie, ze względu na fakt , że zadanie to nie było zawarte w planie finansowym na 2010 r. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisu art.7 kpa, poprzez zaniechanie przez organy orzekające czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie do art.2 ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez Prezesa Agencji w drodze decyzji administracyjnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa nie wyłączyła stosowania przepisu art. 7 k.p.a. nakazującego organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prezes Agencji Rynku Rolnego zobowiązany przepisem art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy do odmowy realizacji niezgodnych z przepisami prawa uchwał Komisji Zarządzających winien był w ramach prowadzonego postępowania ustalić, czy uchwała, która jest podstawą odmowy przyznania wnioskowanego dofinansowania jest zgodna z prawem, czego nie uczynił. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznającego sprawę jako organ II instancji, Minister zwrócił się do przewodniczącego Komisji Zarządzającej w celu wyjaśnienia okoliczności podjęcia przez Komisję Zarządzającą uchwały mocą której usunięto z planu finansowego zadanie pod nazwą "[...]". Przewodniczący Komisji Zarządzającej wyjaśnił, że analiza propozycji zmiany planu finansowego odbyła się w obecności przedstawiciela strony, który jest członkiem Komisji Zarządzającej i który nie zakwestionował usunięcia z planu finansowego zadania "[...]". Organ orzekający ustalił ponadto, że uchwała została podjęta jednogłośnie, co oznacza, iż przedstawiciel strony głosował również za tą uchwałą. Organ II instancji stwierdził, że Komisja Zarządzająca usuwając z planu finansowego zadanie "[...]" działała na wniosek strony. Stwierdzenie to jest co najmniej przedwczesne. Znajdujące się w aktach sprawy materiały nie dają podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że strona złożyła wniosek o wykreślenie z planu finansowego zadania " [...]", a nie - jak twierdzi strona - wniosek o przekazanie tylko części dofinansowania przewidzianego w planie finansowym na to działanie na dofinansowanie, w znacznie mniejszej kwocie, udziału w targach [...], bez wykreślania zadania [...]. Sąd wskazuje, że oceniając prawidłowość uchwały nr [...] należało w pierwszej kolejności dokonać oceny pisma z dnia [...] maja 2010 r., które zostało potraktowane przez Komisję Zarządzającą jako wniosek o usunięcie z planu finansowego zadania [...]. Jak wynika z pisma Przewodniczącego Komisji Zarządzającej z dnia [...] listopada 2010 r.(k.133 akt adm.) treść tego pisma była przedmiotem analizy na posiedzeniu Komisji Zarządzającej dnia [...] czerwca 2010 r., co daje podstawę do przyjęcia, że wyrażone w nim intencje ZPPM budziły wątpliwości Komisji Zarządzającej. W przypadku wątpliwości należało zwrócić się o wyjaśnienie intencji do wnioskodawcy . Fakt nie zakwestionowania przez członka Komisji Zarządzającej wskazanego przez stronę decyzji o usunięciu zadania z planu finansowego nie może być traktowane jako stanowisko wyrażone przez Z.P.P.M., chyba że byłaby to osoba uprawniona do reprezentowania Związku. Zgodnie z odpisem z KRS znajdującym się w aktach sprawy uprawnienie takie przysługuje wyłącznie Prezesowi Zarządu. Należy tu wyjaśnić, że członków Komisji powołuje minister właściwy do spraw rynków rolnych, w tym 4 członków reprezentujących dostawców hurtowych lub bezpośrednich, w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez ogólnokrajowe organizacje zrzeszające dostawców hurtowych lub bezpośrednich, b) 4 członków reprezentujących podmioty skupujące mleko i zakłady prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa mleka, niebędące podmiotami skupującymi, wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez ogólnokrajowe organizacje zrzeszające zakłady przetwórcze oraz podmioty skupujące, niebędące zakładami przetwórczymi, c) członka reprezentującego izby rolnicze, wybranego spośród kandydatów zgłoszonych przez Krajową Radę Izb Rolniczych. Z zebranego materiału dowodowego organ orzekający II instancji wyciągnął błędne wnioski, bowiem zebrane dowody nie dają podstawy do przyjęcia, że pismo skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. zawierało wniosek o wykreślenie z planu finansowego zadania "[...]". Nie można wykluczyć, że przeprowadzone ponownie w sprawie postępowanie dowodowe, polegające np. na uzyskaniu wyjaśnień co do intencji wnioskodawcy od osoby uprawnionej do reprezentowania wnioskodawcy doprowadzi do odmiennego wniosku. W sytuacji jednak ustalenia, że Z.P.P.M. nie złożył wniosku o wykreślenie z planu finansowego zadania " [...]" zmiana planu poprzez dokonanie takiego wykreślenia winna być uznana za niezgodną z prawem. Przyznanie Komisji Zarządzającej prawa do ustalania zasad gospodarowania środkami finansowymi funduszu promocji nie oznacza, że po uchwaleniu zasad gospodarowania Komisja Zarządzająca nie ma obowiązku się do nich stosować. Dokonanie zmian w planie finansowym w trybie nie przewidzianym w zasadach gospodarowania, poprzez usunięcie zadania, które znajdowało się w planie uchwalonym, bez wniosku podmiotu zainteresowanego narusza przepisy zasad gospodarowania oraz zasadę pewności obrotu obowiązującą w państwie prawa. Tak podjętą uchwałę należałoby uznać za niezgodną z prawem i Prezes Agencji Rynku Rolnego winien odmówić jej wykonania. Nie odmawiając wykonania uchwały niezgodnej z prawem Prezes ARR naruszyłby przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wobec uchylenia decyzji ze względu na naruszenie przepisu art.7 k.p.a. przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów art.4, 8 i 9 ustawy o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a., art. 205 p.p.s.a. i §14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.(Dz.U.Nr 163, poz.1349 ze zm.).