V SA/Wa 441/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... grudnia 2009 r. nr ... w przedmiocie: odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej. I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. N. ... /.../ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z ... października 2009 r. nr ... Wojewoda ... po rozpatrzeniu wniosku A. N. z dnia ... lutego 2009 r. odmówił uchylenia wydanej przez siebie decyzji z dnia ... czerwca 2008 r. nr ..., utrzymującej w mocy decyzję Starosty ... z dnia ... kwietnia 2008 r. bez numeru, o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu środków przyznanych wnioskodawczyni jednorazowo na podjęcie działalności gospodarczej. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... grudnia 2009 r. Nr ... utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym brak przewidzianych przepisami prawa przesłanek umorzenia dochodzonej należności. Powołał się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. i wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono w sprawie brak okoliczności stanowiących przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Podkreślił, że jakkolwiek strona w toku całego postępowania kierowała się swoim interesem, to nie wykazywała poszanowania dla interesu drugiej strony, tj. Starosty ..., reprezentowanego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ś.. Tak rozumiany interes strony w ocenie organu trudno uznać za słuszny, zwłaszcza, że faktycznie zaprzestała ona prowadzenia działalności gospodarczej z dniem ... stycznia 2006 r., tj. z dniem pożaru w prowadzonym przez nią sklepie, a więc przed upływem 12 miesięcy od dnia zarejestrowania działalności, tj. od ... marca 2005 r., zaś regulowanie zobowiązań związanych z działalnością miało na celu pozorowanie jej prowadzenia w celu uniknięcia konieczności zwrotu uzyskanej pomocy finansowej. Dodatkowo, o wykreśleniu wpisu dotyczącego działalności gospodarczej, które nastąpiło w dniu ... maja 2006 r. strona powiadomiła Powiatowy Urząd Pracy w Ś. w dniu ... sierpnia 2006 r., przy czym nie dokonała tego z własnej woli (mimo, iż była do tego zobowiązana umową o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej z ... marca 2005 r.), tylko w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Urzędu Powiatowego w Ś.. W skardze na powyższe rozstrzygniecie skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, iż w sprawie nie zachodzi słuszny interes strony zasługujący na ochronę, a w konsekwencji uzasadniający wzruszenie decyzji ostatecznej Wojewody z dnia ... czerwca 2008 r. 2. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było przesłanek do uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody z dnia ... czerwca 2008 r., 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z uchwały nr ... z dnia ... marca 2009 r. Rady Powiatu Ś. oraz akt postępowania Zespołu Kontrolnego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Ś. w sprawie umorzenia należności z tytułu umowy z dnia ... marca 2008 r. na okoliczność istnienia słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wcześnie prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowana wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a., wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Ponadto Sąd wskazuje, że w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak było odwołania złożonego przez stronę od decyzji Wojewody. Okoliczność ta uniemożliwia Sądowi kontrolę akt po kątem legalności (podpisu złożonego pod odwołaniem oraz dotrzymania terminu jego złożenia, a w konsekwencji wydania decyzji w drugiej instancji), zwłaszcza, że w skardze (k. 3 akt sprawy) strona zarzuca, iż organ nie ustosunkował się do wskazanych w nim twierdzeń. Wezwanie do uzupełnienia akt administracyjnych przedłużyłoby natomiast postępowanie, co stałoby w sprzeczności z zasadą jego szybkości (art. 7 p.p.s.a. – sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu), podczas gdy już w zarządzeniu wstępnym organ był zobowiązany do uporządkowania i ponumerowania akt administracyjnych. Powinien był zatem zorientować się w kompletności akt i dołączyć doń brakujące odwołanie. VI. Nie przesądzając o wyniku sprawy Sąd wskazuje, iż organ, rozpatrując sprawę ponownie, winien uwzględnić powyższe uwagi, czyniąc zadość wymogowi z art. 10 k.p.a., dołączając do swych akt odwołanie od decyzji Wojewody, a także analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie. VII. Uznając, że ocena pozostałych argumentów podniesionych w skardze jest przedwczesna należało stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1b, art. 200 p.p.s.a, orzec jak w sentencji.