V SA/Wa 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor sądowy WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 19 czerwca 2006 r. A. C. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazała, iż po upadku jej zakładu pracy pozostawała bez środków do życia. Na rozpoczęcie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług [...] otrzymała dotację z urzędu pracy, którą częściowo przeznaczyła na zakup środka transportu koniecznego do przewozu [...]. Samochód ten został jej skradziony [...] lutego 2005 r. Zaznaczyła, iż nie otrzymała odszkodowania, ponieważ z braku środków nie zawierała umowy ubezpieczenia autocasco. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż pomimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego w dniu [...] stycznia 2005 r. faktycznie działalność rozpoczęła od 23 maja 2005 r., w lokalu wynajętym od [...], co miało wpływ na niższe dochody i spowodowało powstanie zadłużenia. Wyjaśniła, iż działalność gospodarczą wyrejestrowała dopiero [...] maja 2006 r., ponieważ wcześniej była związana umową z PUP w L. Podniosła, że nie posiada żadnego majątku, mieszka w lokalu spółdzielczym lokatorskim. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu [...] maja 2006 r. zmarła tragicznie jej córka, pozostawiając po sobie dwuletniego synka. Zaznaczyła, iż wspólnie z mężem wystąpili do sądu rodzinnego o ustanowienie ich rodziną zastępczą dla wnuka. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 10.583,23 zł. W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Zakład zaznaczył, iż jako bezpośrednią przyczynę powstania zadłużenia skarżąca wskazuje trudności lokalowe, z którymi borykała się przez cały okres prowadzenia działalności, kradzież samochodu, za który z uwagi na brak ubezpieczenia AC nie otrzymała odszkodowania. Pomimo tych trudności, niskich dochodów i nie regulowania bieżących zobowiązań wobec Zakładu nie zakończyła prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na zawartą umowę z Powiatowym Urzędem Pracy. Na skutek przedłużającej się niedochodowej działalności, w chwili obecnej wnioskodawczyni posiada inne zobowiązania - zadłużenie z tytułu przyznanych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 11.742,54 zł plus należne odsetki, zaległość za czynsz za lokal wynajmowany w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w kwocie 5.00,00 zł, kredyty wobec banków w wysokości 7.476.33 zł oraz zaległości z tytułu podatku w wysokości ok. 300 zł. Zakład podkreślił, iż skarżąca nie przedstawiła dokumentów. z których wynikałoby, iż czyni starania o umorzenie zobowiązań wobec innych wierzycieli. Umorzenie zatem należności z tytułu składek na ubezpieczenia, w sytuacji uregulowania innych zaległości, byłoby działaniem na szkodę Zakładu. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, iż w chwili obecnej wnioskodawczyni nie prowadzi działalności gospodarczej, zaś czteroosobowa rodzina (mąż oraz synowie w wieku [...] lat i [...] lat) utrzymuje się z pobieranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu, strona nie wykazała żadnych okoliczności (m.in. zdrowotnych), które pozbawiałyby innych członków rodziny (które faktycznie pozostają na utrzymaniu skarżącej) możliwości pozyskiwania dochodu. Zakład wskazał ponadto, iż wątpliwym wydaje się twierdzenie, iż umorzenie przedmiotowych należności będzie miało znaczący wpływ na orzeczenie sądu opiekuńczego w przedmiocie ustanowienia skarżącej i jej męża rodziną zastępczą dla ich dwuletniego wnuka, biorąc pod uwagę inne zaległości oraz dochód rodziny, który stanowi pobierany przez skarżącą zasiłek dla bezrobotnych. Wskazano również, iż wnioskodawczyni posiada ruchomości mogące być przedmiotem egzekucji - samochód marki [...] o wartości ok. 3.000,00 zł oraz maszyny i urządzenia, które służyły do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług [...]. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w chwili obecnej rodzina skarżącej nie posiada żadnego źródła utrzymania. A. C. oraz jej mąż pozostają bez pracy, zaś dwaj dorośli synowie przebywają w zakładzie karnym. Prezes Zakładu podkreślił, iż skarżąca posiada maszyny i urządzenia, które służyły do prowadzenia działalności w zakresie usług [...] oraz samochód marki [...]. Teoretycznie zatem, ma możliwość osiągania dochodu wznawiając prowadzenie działalności gospodarczej, przy dogodnej lokalizacji zakładu. Jak wynika bowiem z oświadczenia złożonego przez skarżącą we wniosku o układ ratalny z dnia 13 marca 2006 r., dochód miesięczny z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej wynosił 1.200 zł. W ocenie Prezesa Zakładu, wnioskodawczyni znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej, jednak nie zostały spełnione przesłanki, które by jednoznacznie przemawiały za umorzeniem przedmiotowych należności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera nowych, istotnych dowodów, które uzasadniałyby zmianę decyzji. W skardze na powyższą decyzję A. C. wniosła o jej uchylenie. Wyjaśniła, iż posiadane przez niż maszyny i urządzenia, które służyły do prowadzenia działalności gospodarczej oraz samochód [...] z 1992 r. są znikomej wartości, a ponadto samochód stanowi własność banku, ponieważ jest kredytowany i prawdopodobnie zostanie przez bank zabezpieczony z uwagi na brak środków na wynikające z jego użytkowania comiesięczne raty. Odnosząc się do twierdzeń Prezesa Zakładu dotyczących możliwości wznowienia działalności gospodarczej skarżąca wyjaśniła, iż nie stać jej na wynajem lokalu za 1.000 zł. Zaznaczyła, iż co miesiąc musi opłacić czynsz za mieszkanie w wysokości 460 zł, energię elektryczną w kwocie 60 zł oraz telefon. Wznowienie działalności gospodarczej w takiej sytuacji nie jest zatem możliwe przy obecnie nałożonych zobowiązaniach. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 4 września 2006 r. wnosiła o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Wskazała, iż w decyzji Zakładu znalazła się informacja, że jej czteroosobowa rodzina utrzymuje się z pobieranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż informacja ta nie jest zgodna z prawdą, ponieważ odmówiono jej przyznania zasiłku z uwagi na zadłużenie w Zakładzie. Zaznaczyła, iż od dnia 30 czerwca 2006 r. jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna, nie posiadająca prawa do zasiłku, na dowód czego przedstawiła stosowne zaświadczenie (k. 30 akt adm.). Skarżąca podkreśliła, iż również jej mąż oraz dwaj synowie nie mają żadnych źródeł dochodu. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu, po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów osiąganych przez skarżącą i członków jej rodziny oraz wysokości ponoszonych przez nią wydatków, powinien dokonać analizy powyższych okoliczności w kontekście regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] października 2006 r. zabrakło szczegółowej analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w uzasadnieniu należy uznać za bardzo lakoniczne, sprowadzające się w istocie do stwierdzenia, iż w chwili obecnej rodzina skarżącej nie posiada żadnego źródła utrzymania. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło zatem kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.