V SA/Wa 444/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. J. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2011 r. przyznającą płatność rolnośrodowiskową D. J. za 2011 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 23 października 2008 r. D. J. złożył wniosek o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego z dniem 1 marca 2005 r. przez jego matkę K. J., która zobowiązanie to realizowała w oparciu m.in. o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(Dz. U. z 2003 r. nr 229,poz. 2273 ze zm.). Wniosek o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego, był wynikiem przejęcia przez D. J. gospodarstwa rolnego rodziców w ramach umowy darowizny na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 2008 r. (nr aktu notarialnego - Rep. Nr [...]). W ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczącego pakietu K01c – Międzyplon ścierniskowy do pow. 2,12 ha., K. J. otrzymała płatność za rok 2005, 2006 i 2007. W dniu 12 maja 2011 r. D. J. złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o płatność za rok 2011 i decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uzyskał płatność rolnośrodowiskową za ten rok . W dniu [...] września 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2011 r. przyznającej D. J. płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie. Dyrektor podkreślił, że kontynuacja zobowiązania odbywa się na tych samych zasadach na jakich zostało pierwotnie podjęte a wniosek referencyjny, nie kreuje nowego zobowiązania. Od decyzji tej pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym kwestionował jej zasadność. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Prezes dokonał ponownie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej przebiegu i uznał, że odwołanie jest bezzasadne. Prezes Agencji wskazał w uzasadnieniu decyzji na przepisy prawa wspólnotowego oraz krajowego mającego zastosowanie przy przyznawaniu płatności rolnośrodowiskowych należnych w związku z realizowaniem przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006. W szczególności wskazał na warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 nr 174, poz. 1809 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), nadto odwołał się do treści art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, który stanowi, że wsparcie przyznawane jest rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat oraz do treści art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U.UE.L.2004.153.30) ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Przepis ten stanowi, że "zobowiązania agrośrodowiskowe przekraczające minimalny okres pięciu lat, określonych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 nie są przyjmowane na okres dłuższy niż okres, który jest rozsądnie potrzebny do urzeczywistnienia ich skutków środowiskowych. Nie jest on dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem przypadku szczególnych zobowiązań, dla których dłuższy okres uznawany jest za niezbędny". Organ podkreślił, że na gruncie prawa krajowego w § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zostały również określone zasady, w przypadku których okres zobowiązania rolnośrodowiskowego określany jest na czas dłuższy niż 5 lat. Organ stwierdził, że termin, od którego należy liczyć rozpoczęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego został określony w § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w myśl którego producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Oceniając przez pryzmat wskazanych przepisów stan faktyczny sprawy Prezes Agencji ARiMR podzielił pogląd organu I instancji, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 28 października 2011 r. rażąco narusza art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Przytaczając w decyzji orzeczenia sądów administracyjnych Prezes Agencji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. W przedmiotowej sprawie D. J. kontynuował od 2008 r. 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2005 roku przez matkę K. J., zatem przyznanie płatności za 2011 r. decyzją z [...] października 2011 r. stanowiło rażące naruszenie prawa jako dokonane po upływie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Od decyzji tej pełnomocnik D. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W skardze zarzucił naruszenie: art. 23 ust.1 rozporządzenia (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOIGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia w zw. z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2005 z dnia 29.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOIGR) w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki. Skarżący w uzasadnieniu decyzji wskazał, że spełnił wszystkie wymagania § 2 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. Zwrócił uwagę na to, że organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] określił początek realizacji zobowiązania D. J. na [...] marca 2008 r. w związku z czym ten błąd organu, nie powinien obciążać strony działającej w dobrej wierze. Wskazał, że przepisy wspólnotowe czyli art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 stanowi, że wsparcie przyznawane jest rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat i nawiązuje do tego treść art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, który przewiduje, że możliwe jest realizowanie szczególnych zobowiązań nie dłużej niż 10 lat. W tym stanie rzeczy nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów w przypadku spornej decyzji dotyczącej płatności za 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy organy prawidłowo uznały, że decyzja z [...] października 2011 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie przy jej wydaniu. Ażeby zatem móc stwierdzić wspomniane rażące naruszenie treści przepisów prawa należy mieć pewność, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy właśnie te przepisy miały zastosowanie. W sprawie organ wskazał, że matka skarżącego K. J. podjęła od 1 marca 2005 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe i było ono 5 letnie, dlatego też sporna decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, która dotyczyła roku, który nastąpił już po realizacji zobowiązania, została wydana z naruszeniem przepisów materialnych wskazywanych w decyzjach przez organy. Jest bezsporne, że w 2008 roku D. J. przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Oceniając prawidłowość decyzji z [...] października 2010 r. pod kątem jej zgodności z prawem, zdaniem Sądu brak jest jednak pewności w jakim stanie faktycznym decyzja ta została wydana i czy istotnie została ona wydana już po upływie okresu realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że K. J. podjęła swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, do którego zastosowanie miało rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 (art. 23 ), rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 (art. 16) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 nr 174, poz. 1809 ze zm.) - § 13 ust.2. Z treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania: 1) pierwszej płatności rolnośrodowiskowej - w terminie od dnia 1 stycznia do ostatniego dnia lutego roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, zaś z ust. 2 rozporządzenia wynika, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z akt sprawy wiadomo, że pierwszą płatność rolnośrodowiskową przyznano K. J. na jej wniosek z 14 czerwca 2005 r. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], przy czym w jej treści nie określono daty, od której rozpoczęła ona realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Drugą decyzję dotyczącą płatności - za 2006 rok - wydano na rzecz rolniczki w dniu [...] listopada 2006 r. i w jej treści znalazło się już określenie terminu, od którego rozpoczęła ona realizację swojego zobowiązania czyli 1 marca 2005 r. Biorąc pod rozwagę przedstawione okoliczności i treść § 13 ust. 2 rozporządzenia powstaje wątpliwość, czy informacja zawarta we wskazanej decyzji z 14 listopada 2006 r. dotycząca początku realizacji zobowiązania jest prawidłowa. Nadto należy przyjąć w ślad za organem, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe K. J. dotyczyło okresu 5 letniego zgodnie z treścią art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, który stanowił w ust.1, że: "Wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań, określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe." Nie można uznać wobec braku jakichkolwiek danych, że zobowiązanie K. J., było zobowiązaniem o jakim jest mowa w art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., z którego wynika, że "zobowiązania agrośrodowiskowe przekraczające minimalny okres pięciu lat, określonych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 nie są przyjmowane na okres dłuższy niż okres, który jest rozsądnie potrzebny do urzeczywistnienia ich skutków środowiskowych. Nie jest on dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem przypadku szczególnych zobowiązań, dla których dłuższy okres uznawany jest za niezbędny" a więc zobowiązaniem przekraczającym okres 5 lat.. W sprawie jak stwierdził organ, nie miał zastosowania § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który przewidywał możliwość przedłużenia programu rolnośrodowiskowego ponad 5 lat, ponieważ nie ma dowodu na to, że zaistniała sytuacja wskazana w tym przepisie dotycząca zwiększenia zobowiązania w odniesieniu do określonych w nim pakietów. Tym niemniej nie sposób nie zauważyć, że mimo, iż D. J. zobowiązał się kontynuować zobowiązanie podjęte przez matkę, co dotyczyło jego realizacji na dotychczasowych warunkach, to z treści wniosku złożonego przez niego 23 października 2008 r. wynika, że wraz z wnioskiem złożył on nowy plan rolnośrodowiskowy opracowany przez innego specjalistę niż plan złożony pierwotnie przez K. J.. Kwestia ta jest niejasna jeśli się zważy, że D. J. miał kontynuować dotychczasowe zobowiązanie. Z decyzji z [...] grudnia 2008 r. nr [...] dotyczącej płatności za 2008 r. przyznanej D. J. wynika, że płatność została mu przyznana w związku z uprzednim wnioskiem z 29 lutego 2008 r. (złożonym zapewne przez jego matkę) oraz, że początek realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego organ określił na 1 marca 2008 r. bez bliższego wyjaśnienia jednak tej okoliczności. Kwestia ta budzi wątpliwości ale przyznawanie dalszych płatności skarżącemu dowodzi zdaniem Sądu, że organ datę tę tj. 1 marca 2008 r. potraktował jako początek nowego zobowiązania 5 letniego – co biorąc pod uwagę datę decyzji dotyczącej wniosku i płatności za 2008 r., pozostawałoby w zgodzie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy wskazać przy tym, że co do zasady istniała możliwość przekształcenia dotychczasowego zobowiązania na nowe zobowiązanie, którego podstawę stwarzała treść art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ułatwiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Należy zwrócić uwagę także na to, że w dacie wydania ww. decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008.34.200), w którego treści znalazł się § 30 i 31. Ten ostatni przewidywał, że "1. w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm)), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja". 2. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r. Treść wniosku złożonego 23 października 2008 r. przez skarżącego i treść decyzji z [...] grudnia 2008 r. nasuwa podejrzenie, że być może organ miał na uwadze któryś ze wskazanych wyżej przepisów, mimo, że w decyzji się na to nie powoływał. W ocenie Sądu okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji z [...] października 2011 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. dowodzą, że przyjęty przez organ stan faktyczny, w oparciu o który została ona wydana, nie jest jasny, zatem brak jest podstaw ażeby uznać, iż doszło do rażącego naruszenia wskazywanych w odniesieniu do tej decyzji przepisów prawa, tym bardziej, że w decyzji tej, której dotyczy stwierdzenie nieważności, organ powołał jedynie jako mające zastosowanie: art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 20 lipca 2004 r. i art. 104 k.p.a.. Brak jest ponadto wystarczających przesłanek do przyjęcia tak jak uczyniły to organy stwierdzające nieważność tej decyzji, że została ona wydana już po zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zaczęło być realizowane w 2005 roku. Istnieją bowiem przesłanki ażeby twierdzić, że w istocie organ był zdania, że skarżący realizuje nowe zobowiązanie 5 letnie, a brak jest dostatecznej wiedzy wynikającej ze spornej decyzji jakie właściwie przepisy były podstawą jej wydania. Dla stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest wystarczające, że organ wskaże jakie przepisy jego zdaniem powinny mieć w sprawie zastosowanie, co w jego ocenie jest jednoznaczne z ich rażącym naruszeniem. Dla stwierdzenia nieważności decyzji, musi być bowiem wykazana, w sposób nie budzący wątpliwości, oczywistość naruszenia bezwzględnie mających zastosowanie w danym stanie faktycznym przepisów prawa, tymczasem tej pewności w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie ma. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.