V SA/Wa 446/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność postanowienia nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2005 r. o zawieszeniu postępowania. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2005 r. M. R., zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, powołując się na swoją ciężką sytuacją materialną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. ZUS zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia powyższego wniosku z uwagi na prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia sytuacji materialnej i finansowej dłużniczki i jej rodziny. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej jako "u.s.u.s." - odmówił stronie umorzenia należności wraz z odsetkami za zwłokę z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za wskazane w decyzji okresy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wnioskodawczyni nie udowodniła okoliczności pozwalających na podjęcie w przypadku jej osoby pozytywnej decyzji, a w szczególności nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Ponadto poczynione ustalenia wskazują, że trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru trwałego i wyjątkowego. A zatem w ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spłata zadłużenia nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych dłużniczki i jej rodziny. Pismem z dnia 13 czerwca 2005 r. M. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zainteresowana wskazała, iż sytuacja jej rodziny pozostaje bardzo trudna, a od roku jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ponadto zaznaczyła, iż jej mąż z dniem [...] kwietnia 2005 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z powodu braku dochodów z prowadzonej działalności i powiększaniu się zadłużenia wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek. Dłużniczka podniosła również, iż w związku z ograniczonymi możliwościami pomocy finansowej ze strony krewnych będzie zmuszona zwrócić się o pomoc do opieki społecznej. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po rozpoznaniu wniosku strony Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, gdyż nie znalazł przesłanek, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Rozpoznając wniesioną przez zainteresowaną skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2006r. sygn. akt III SA/Wa 2282/05, stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek był Minister Polityki Społecznej. W związku z powyższym organ przekazał sprawę skarżącej o umorzenie należności składkowych do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] .08.2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej z uwagi na zmianę z dniem 24 sierpnia 2005r. treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] września 2006 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję z [...] maja 2005 r. i odmówić umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] złotych. W ocenie organu posiadany przez zainteresowaną majątek nieruchomy może stanowić formę zabezpieczenia spłaty zadłużenia. W związku z powyższym w ocenie organu rentowego nie zostało wykazane, iż opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawi wnioskodawczynię możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na powyższą decyzję pismem z dnia 5 października 2006 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 352/07 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób należyty braku przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej "rozporządzeniem". W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z przepisów tych wynika, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, wskazujące w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes Zakładu nie odniósł się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie decyzji zarówno Zakładu jak i Prezesa Zakładu jest niezwykle lakoniczne. Nie zawiera w zasadzie analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i wniosków wyciągniętych na tej podstawie. Sąd podniósł, że okoliczności podnoszone przez stronę organ przywołał dopiero w odpowiedzi na skargę, a powinny one znaleźć swoje odniesienie w treści zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd wskazał, iż organ nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu ustalenia aktualnego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony, a tym samym jej możliwości płatniczych. Celem tego postępowania winno być bowiem zbadanie czy rzeczywiście sytuacja strony jest na tyle wyjątkowa, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zauważył, że rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Prezes Zakładu rozpoznając ponownie wniosek M. R. z dnia 13 czerwca 2005 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wydał w dniu [...] listopada 2007r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] złotych. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dłużniczka jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, natomiast jej małżonek w dniu [...] kwietnia 2005r. zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i obecnie nie posiada tytułu do ubezpieczeń. Dodatkowo podniósł, że zobowiązana nadal jest właścicielem nieruchomości, która posiada wymierną wartość i może być przedmiotem obrotu. Ponadto prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Prezes Zakładu oceniając materiał dowodowy stwierdził, że trudna sytuacja finansowa spowodowana niską opłacalnością prowadzonej przez dłużniczkę i jej małżonka działalności gospodarczej nie może stanowić podstawy do umorzenia należności. Wskazał, że w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą, obowiązek opłacania składek jest niezależny od wysokości uzyskiwanych z tego tytułu dochodów. Natomiast fakt zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że w przyszłości dłużniczka i jej małżonek nie będą uzyskiwać dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, tym bardziej, że zobowiązana nie przedłożyła dokumentacji pozwalającej stwierdzić, iż stan zdrowia dyskwalifikuje ją od podjęcia zatrudnienia. W związku z powyższym stwierdził, że w świetle istniejących przepisów prawa okoliczności wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są wystarczające do wydania pozytywnej decyzji. M. R. pismem z dnia 5 stycznia 2008r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu. Wnosząc o jej unieważnienie w całości wskazała, że organ rozpatrując sprawę pominął zupełnie jej trudną sytuację finansową, która ma charakter trwały. Uzasadniając swoją ciężką sytuację materialną podniosła, że od 2006r. do dziś pobiera z Ośrodka Pomocy Społecznej w L. zasiłek rodzinny i zasiłki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Dodatkową pomoc (od 2007r.) uzyskuje również w szkole podstawowej w formie refundacji podręczników dla dzieci, mundurków i stypendium. Odnosząc się do wskazanego przez organ posiadanego przez nią majątku wyjaśniła, że jest to działka o powierzchni 1.500 m- z usytuowanym pośrodku niej drewnianym domem sprzed II wojny światowej w stanie "do remontu", jednak dom ten służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jej rodziny, w związku z czym nie można przyjąć, że nieruchomość ta może być przedmiotem jakiegokolwiek obrotu na rynku. W związku z powyższym stwierdziła, że organ po raz kolejny podjął decyzję w sposób całkowicie dowolny bez szczegółowej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. jej konkretnych warunków. Odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko szeroko przedstawiając dokonane w toku postępowania ustalenia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego w imieniu ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszym postępowaniu Prezes ZUS był więc związany oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 352/07. Tak więc Sąd orzekając w niniejszym postępowaniu zobowiązany był w pierwszej kolejności skontrolować czy orzekając w sprawie ponownie Prezes ZUS wykonał zalecenia zawarte w ww. wyroku z 12 kwietnia 2007r. Sąd stwierdził, że zalecenia te nie zostały wykonane. Organ orzekający w dalszym ciągu, wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Sądu, nie zawarł w uzasadnieniu decyzji ustaleń dokonanych w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ orzekający przywołał wprawdzie w uzasadnieniu decyzji uzyskane w toku postępowania dowodowego dokumenty, nie odniósł się jednak do ich treści. Rozpoznając sprawę ponownie Zakład w uzasadnieniu decyzji przedstawi ustalony stan faktyczny, w szczególności stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącej i dokona jej oceny w świetle przepisów, które mogą być podstawą do umorzenia zadłużenia. Sąd podkreśla, iż nie wskazuje, że w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia zadłużenia, a jedynie, że okoliczności te muszą być opisane i rozważone w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Sąd stwierdził, że postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 stycznia 2005r. o umorzenie należności z tytułu składek w sposób rażący narusza prawo, gdyż zostało wydane bez podstawy prawnej, co wymagało wyeliminowania go z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany przez ZUS jako podstawa prawna postanowienia o zwieszeniu postępowania art. 97§1 pkt 4 k.p.a. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przywołane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - jako uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania - prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia sytuacji materialnej i finansowej dłużnika i jego rodziny w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie może być przyczyną zawieszenia tego postępowania . Właśnie w ramach postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Zakład obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia sytuacji materialnej i finansowej dłużnika i jego rodziny, jako okoliczności mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może równocześnie stanowić podstawy do zawieszenia tego postępowania. Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia. Dlatego Sąd stwierdził nieważność opisanego postanowienia o zawieszeniu postępowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.