V SA/Wa 447/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor sądowy WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 20 kwietnia 2006 r. K. S. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy za okres do grudnia 1998 r. i od stycznia 1999 r. do maja 2000 r. W uzasadnieniu wskazała, iż wiosną w 1999 r. podczas badań szkolnych wykryto o jej 15-letniej córki [...] . Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż w tej sytuacji zmuszona była porzucić prowadzenie działalności i zająć się opieką nad córką. Zaznaczyła, iż w trakcie 6-letniego okresu leczenia córki nie pracowała, a jej domem był szpital. Córka od 1999 r. do śmierci w 2006 r. miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, iż nie pracuje, ponieważ przez okres choroby córki straciła zdrowie. Podkreśliła, że nie posiada żadnego majątku ruchomego, a jedynym żywicielem rodziny, w skład której wchodzi jeszcze ucząca się córka, pozostaje mąż. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Zakład zaznaczył, iż mąż skarżącej jest zatrudniony od 8 czerwca 1998 r. Raport ZUS RCA za miesiąc maj 2006 wskazuje podstawę wymiaru składki w wysokości [...] zł. Organ wskazał, iż według dokumentu PIT-37 za rok 2005 został wykazany dochód w wysokości [...] zł. Zgodnie z zaświadczeniem o stanie posiadania z Urzędu Miasta i Gminy Ś. G. z dnia 23.05.2006 r. małżonkowie - współwłaściciele posiadają na terenie gminy grunty których łączna powierzchnia wynosi [...] ha fiz. W skład majątku wchodzi też część domu. W ocenie Zakładu, przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określone w art. 28 ust 3 i 3a nie zostały spełnione. Stwierdzono, iż Zakład ma możliwość dalszego przymusowego dochodzenia należności. Zdaniem organu potrzeby bytowe strony są zaspokajane - podstawą jest wynagrodzenie męża a trudności finansowe nie mają charakteru stałego. Zobowiązana ma możliwości zarobkowania i uzyskiwania dochodów. Strona nie wykazała skutecznie, że spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie zaznaczono, iż zadłużenie z tytułu składek może być spłacane stopniowo w systemie ratalnym zgodnie z art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który przewiduje - na wniosek płatnika - możliwość rozłożenia należności na raty. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż opierając się na zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym stwierdzono, iż przesłanka całkowitej nieściągalności, zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie została spełniona. Wnioskodawczyni posiada majątek rzeczowy. Zakład ma możliwość dalszego prowadzenia przeciwko zobowiązanej czynności egzekucyjnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje również podstaw do przyjęcia, że przesłanki art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały spełnione. W ocenie organu odwoławczego, istnienie okoliczności uzasadniających umorzenie należności składkowych nie zostało przez stronę udowodnione. Potrzeby bytowe strony i jej rodziny są zaspakajane z dochodów uzyskiwanych przez jej męża, strona nie jest zmuszona do korzystania z pomocy społecznej: spłacane są także zobowiązania kredytowe. Organ wskazał, iż nie neguje faktu pozostawania K. S. w leczeniu (okoliczność tę potwierdza zaświadczenie lekarskie z dnia 31 maja 2006 roku, w którym stwierdzone zostało, iż w okresie najbliższych kilku miesięcy nie rokuje się przywrócenia zdolności do pracy). Prezes Zakładu stwierdził jednakże, że problemy zdrowotne strony nie wykluczają możliwości powrotu do pracy po odbyciu stosownego leczenia. Z chwilą odzyskania zdolności do pracy i pozyskania źródła dochodu skarżąca będzie mogła przeznaczyć część osiąganych dochodów na spłatę obciążających ją należności publicznoprawnych korzystając z opisanej powyżej ulgi w postaci rozłożenia zadłużenia na raty. W skardze na powyższą decyzję K. S. wniosła o jej uchylenie i umorzenie należności. Wyjaśniła, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego. Podkreśliła, iż prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne zostało umorzone ze względu na niemożność ściągnięcia należności. Skarżąca wskazała, iż sytuacja istniejąca w trakcie postępowania egzekucyjnego była w sensie materialnym taka sama jak obecnie. K. S. ponownie zaznaczyła, iż choroba 15-letniej córki była straszna tragedią dla całej rodziny. Wyjaśniła, iż nie była w stanie wówczas pracować, ponieważ cały czas poświęcała opiece nad dzieckiem. Skarżąca zaznaczyła, iż jedyną jej winą, jeżeli można tak to nazwać, było to, że wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie złożyła w trakcie choroby córki. Przyznała, iż wówczas myślała jednak tylko o tym, żeby córka wyzdrowiała. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącej o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie przez Sąd należności z tytułu składek należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26 lit. a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2000 r., sygn. akt [...] , OSNAPU 2000, nr [...] , poz. [...] ). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącej o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być – z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe – przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów – wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 7 września 2006 r. podnosiła, iż konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą od wiosny 1999 r. córką M. S., uniemożliwiła jej prowadzenie działalności gospodarczej. Podkreśliła, iż nie była w stanie wówczas pracować. Cały czas poświęcała dziecku, dlatego też nie złożyła wniosku o umorzenie należności w trakcie choroby córki. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej i dokonania analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek, w odniesieniu do należności z tytułu składek za okres, w którym skarżąca sprawowała opiekę nad przewlekle chorą córką. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. W decyzji z dnia [...] października 2006 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy powyższych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W istocie zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Należy przy tym zaznaczyć, iż skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skoncentrowała się na okolicznościach, które uniemożliwiały opłacenie należności w okresie sprawowania opieki nad przewlekle chorą córką, wyjaśniając równocześnie, iż konieczność opieki nad córką spowodowała, iż nie składała wcześniej wniosku o umorzenie należności. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi zatem w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.