V SA/Wa 4475/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za listopad 2013 r. oddala skargę. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej: Prezesem PFRON lub organem I instancji) decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] określił J. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą F. (zwanego dalej Skarżącym) wysokość dofinasowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za listopad 2013 w wysokości 0 złotych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że strona nie spełniła warunków zgodnie z art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652). Organ I instancji uznał bowiem, że na osoby niepełnosprawne zatrudnione przed 1 stycznia 2009 r. tj. przed datą wejścia w życie ww. przepisów dotyczących obowiązku wystąpienia tzw. "efektu zachęty", nie można obecnie ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzenia, jeśli o takie dofinansowanie pracodawca nie występował do końca 2008 r. Prezes PFRON powołał się również na art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Strona wniosła odwołanie od powyżej decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi pierwszej instancji: 1) stosowanie przepisów prawa z naruszeniem konstytucyjnej reguły wywodzonej z przepisu art. 2 Konstytucji, którą jest zasada "lex retro non agit"; 2) niewłaściwej interpretacji przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez uznanie, iż w tej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki wymagane do uznawania udzielenia przez państwo pomocy dla przedsiębiorców w postaci dofinansowania do wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej za pomoc publiczną; 3) naruszenia prawa proceduralnego tj. przepisu art. 107 kpa polegającego na zbyt ogólnikowym przedstawieniu uzasadnienia w części dot. stanu faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wnoszący odwołanie wyjaśnił, że prawo do dofinansowania wynagrodzenia pracownika A.K. nabył pod rządami ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z chwilą jego zatrudnienia, co miało miejsce w dniu 2 lipca 2007 r. Zatem stronę nadal obowiązują warunki jakie istniały pod rządami ustawy z roku 1997 r. a nie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przy ustalaniu uprawnień do dofinansowania do zatrudnionego od 2 lipca 2007 r. pracownika niepełnosprawnego, która wprowadziła przepisy dotyczące tzw. "efektu zachęty". Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej Ministrem Pracy lub organem odwoławczym) po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z [...] września 2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając motywy swojego rozstrzygnięcia powołał się na treść przepisów art. 26 c ust. 3, art. 26 a, art. 26 b oraz art. 48a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. Wyjaśnił, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 26a ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji tj. dotyczące wykazania, że wystąpił tzw. efekt zachęty rozumiany jako wzrost netto liczby pracowników ogółem oraz wzrost netto liczby pracowników niepełnosprawnych w miesiącu, za który pracodawca ubiega się o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie, jak podkreślił Minister Pracy zasadnicze znaczenie mają przepisy przejściowe, w szczególności art. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (wprowadzającej przepisy art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji) zgodnie z którym jedynie pracodawca korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 25a, 26a i 26b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., mogą nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Wskazał ponadto, że ww. art. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 6 tejże ustawy. Tym samym (a contrario w stosunku do brzmienia ww. przepisu przejściowego), jeżeli pracodawca do 31 grudnia 2008 r. nie korzystał z pomocy na tego pracownika (zatrudnionego w lipcu 2007 r.), to nie może korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tego pracownika na zasadach określonych w ustawie w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2009r. Chodzi tu bowiem o kontynuację wsparcia udzielonego przed zmianą przepisów dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, która w tej sprawie nie występuje. W odpowiedzi na zarzuty odwołania, Minister Pracy wyjaśnił, że nie neguje faktu, że stosunek prawny, ukształtowany w dniu zawarcia umowy o pracę (nawiązania stosunku pracy) przez pracodawcę z pracownikiem niepełnosprawnym powstał przed dniem wejścia w życie przepisów art. 26b ust, 3, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji (2 lipca 2007 r.). Jednak zaznaczył przy tym, że organy administracji w przedmiotowej sprawie są zobowiązane do stosowania stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia przez stronę wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za listopad 2013 r. Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi, iż: pracodawcy przysługuje prawo do dofinansowania i jest ono realizowane na podstawie złożonego do 20-go dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy, a prawo to realizowane jest poprzez wypłatę (przelanie na rachunek bankowy) określonej kwoty. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc, o której mowa w art. 26a ustawy o rehabilitacji (...) jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu. Zatem prawo do pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest nabywane z dniem złożenia kompletnego wniosku o jego wypłatę. Jak zaznaczył Minister Pracy strona nie korzystała przed 1 stycznia 2009 r. z dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, a wniosek dotyczący listopada 2013 r. został złożony w dniu 6 grudnia 2013 r., a więc pod rządami przepisów przewidujących po stronie organów administracji m.in. obowiązek ustalenia czy wystąpił tzw. efekt zachęty, czy strona na dzień złożenia wniosku wypłatę dofinansowania znajdowała się w dobrej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji) oraz czy też czy spełniła przesłanki z art. 26a ust. 1 a¹ ustawy o rehabilitacji. Pracodawca nie korzystał z pomocy publicznej na zatrudnianie pracownika niepełnosprawnego przed 1 stycznia 2009 r., nie można mówić zatem o kontynuacji udzielania pomocy. W związku z tym, że pracownik pozostawał w zatrudnieniu, nie można na niego wykazać efektu zachęty, co jest warunkiem uzyskania pomocy publicznej w formie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję. Zarzucił jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej polegającą na uznaniu, że dopłata do wynagrodzenia zatrudnionej osoby niepełnosprawnej przez Skarżącego stanowi pomoc publiczną i w związku z tym wobec niej ma zastosowanie efekt zachęty. II. stosowanie przepisów prawa z naruszeniem konstytucyjnej reguły wywodzonej z przepisu art. 2 tego najwyższego aktu normatywnego w Polsce, którą jest zasada "lex retro non agit", w procesie ustalenia nabycia prawa przez Skarżącego dającego mu uprawnienia do uzyskania dopłaty do wynagrodzenia zatrudnionej przez niego osoby niepełnosprawnej. III. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 7, 8, 77, 80 kpa poprzez nie poddanie wszechstronnej ocenie zebranego materiału dowodowego wskutek czego w ocenie stanu faktycznego doszło do pominięcia przedstawionych przez Skarżącego dowodów z dokumentu, wyjaśnień zawartych w jego wypowiedziach i odwołaniu od decyzji PFRON, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. 2) art. 35, 36 i 37 kpa polegającego na tym, że organ nie dochowywał terminów załatwienia sprawy, nie informował strony o ich niezałatwieniu w terminie i przyczynach ich niedotrzymania. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł w swojej skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, organu I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia w sprawie decyzji o ustaleniu dopłaty do wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej, ewentualnie dokonanie przez organ samokontroli zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w niniejszej sprawie wsparcie następuje w ramach rekompensaty dla przedsiębiorcy a nie korzyści i nie grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom i nie wpływa ujemnie na wymianę handlową pomiędzy państwami UE. Autor skargi wskazał, że pojęcie "nabycia prawa" jest czym innym niż "realizacja prawa" i jest przekonany że organ źle pojmuje dychotomię tych pojęć. W jego ocenie nie jest możliwe przyjęcie stanowiska, że skarżący nie nabył prawa do dopłaty do wynagrodzenia zatrudnionego przez niego pracownika wraz z jego zatrudnieniem i obowiązującym wtedy prawem, lecz dopiero w warunkach prawa obowiązującego w momencie złożenia wniosku o dopłatę. Skarżący jest przekonany, że w momencie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, jako jego pracodawca spełniał wszystkie wymogi jakie ówczesne regulacje prawne przewidywały do nabycia tego prawa, gdyż firma zatrudniała powyżej 25 pracowników, 6 % z nich były osobami niepełnosprawnymi, zaś A.K. posiadał najpierw lekki, a następnie umiarkowany stopień niepełnosprawności, a PFRON był w posiadaniu sprawozdania INF-1. W piśmie z [...] listopada 2015 r. stanowiącym odpowiedź na powyższą skargę Minister Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 48a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm., zwanej dalej ustawą o rehabilitacji) w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3). Zgodnie z art. 1 tiret 1 lit i rozporządzenia ma ono zastosowanie do pomocy dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych. Przytoczony przepis stanowi bezpośrednia odpowiedź na zarzut strony, iż dofinansowanie nie jest pomocą publiczną w rozumieniu art.87 i 88 Traktatu. Między stronami nie ma sporu co do tego, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym skarżący nie spełnia wymogów do otrzymania dofinansowania na niepełnosprawnego pracownika, gdyż nie jest spełniony element zachęty określony w art. 26b ust. 4 . Jest też bezsporne, że po raz pierwszy strona wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie za miesiąc listopad 2013 r., zaś pracownika niepełnosprawnego objętego powyższym wnioskiem zatrudniła w dniu 2 lipca 2007 r. pod rządami uregulowań , które nie uzależniały przyznania dofinansowania od wystąpienia efektu zachęty, o którym mowa wyżej. Wymóg ten został wprowadzony ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 237 poz. 1562). Zgodnie jednak z art. 2 tej ustawy pracodawcy korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie przepisów art. 25a, 26a i 26b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2008 r., mogą nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Przedmiotem sporu jest więc ustalenie czy skarżącemu przysługuje prawo do otrzymania dofinansowania na zasadzie ochrony prawa nabytego przed wyżej opisaną nowelizacją . W realiach tej sprawy oznacza to odpowiedź na pytanie czy zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego przed 1 stycznia 2009 r., ale niekorzystanie z dofinansowania przed tą datą umożliwia otrzymanie dofinansowania w stanie prawnym, który obowiązywał po tej dacie tzn. uzależniał prawo otrzymania dofinansowania od wystąpienia efektu zachęty. W ocenie Sądu przytoczony wyżej przepis daje jednoznaczną odpowiedź na powyższe pytanie – warunkiem zachowania prawa do dofinansowania jest korzystanie z niego przed 1 stycznia 2009 r. Korzystanie nie oznacza potencjalnej możliwości otrzymania dofinansowania – tylko z uwagi na zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego. Oznacza składanie wniosku o dofinansowanie i otrzymywanie środków PFRON. Wskazuje na to znaczenie słowa "korzystać" - wg Słownika języka polskiego PWN to wyzyskiwać coś , mieć z czegoś pożytek, użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem . Nie jest też trafny argument dotyczący ochrony praw nabytych – aby otrzymać ochronę uprawnienia nabytego należy najpierw o to uprawnienie wystąpić, nabyć je. Słusznie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do otrzymania dofinansowania powstaje z chwilą złożenia wniosku , a realizacja uprawnienia pracodawcy następuje, co do zasady, przez wypłatę dofinansowania, a ściślej rzecz ujmując przekazania dofinansowania na rachunek pracodawcy ( tak m.in. orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ). Na czynnik realnego korzystania z dofinansowania wskazuje także motyw 36 rozporządzenia nr 800/2008 , zgodnie z którym za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Skarżący nie wykazał także, że została spełniona inna, przewidziana w wyżej przytoczonym art. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. sytuacja umożliwiająca zachowanie uprawnienia do otrzymywania dofinansowania tj. refundacja składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis ten dotyczy refundacji składek, która odbywała się do 1 stycznia 2008 r. na podstawie art. 25 ustawy o rehabilitacji, która to możliwość została z tą datą uchylona. Przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczą porozumienia z L. S.A. w W., z której to firmy przeszło do skarżącego sześcioro pracowników, w tym A.K., o dofinansowanie do wynagrodzenia którego ubiega się obecnie strona. Strona więc nawet nie twierdziła, że otrzymywała zwrot składek ZUS z PFRON. Z treści przedłożonych dokumentów wynika, że ta refundacja dotyczyła porozumienia z poprzednim pracodawcą A.K., a taka sytuacja nie umożliwia zachowania prawa do dofinansowania. Zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji w przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wysokości dofinansowania, na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte powyżej decyzja dot. ustalenia dofinansowania za miesiąc listopad 2013 r. w wysokości 0 złotych jest prawidłowa. Z tych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu.