V SA/Wa 4496/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom"; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. N. kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania D. N. od decyzji nr ... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom", wydanej przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ARiMR ) w dniu ...07. 2015 r. Prezes ARiMR decyzją z dnia ... września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu ...11.2010 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr ... o przyznaniu D. N. pomocy finansowej w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom " objętego PROW na lata 2007-2013 r , w wysokości 75 000,00 zł., z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Pomoc została wypłacona w dniu ...06.2011 r., na konto bankowe wskazane przez Stronę. W dniu ...08.2013 r. D. N. złożył prośbę o zmianę założeń biznesplanu zmieniając liczbę zwierząt ( byczki w wieku 1-2 lat ) w roku docelowym z 40 ( planowanych na etapie wniosku o przyznanie pomocy ), do 20 szt., a w dniu ...10.2013 r. faktury VAT nr ... z dnia ...07.2011 r. oraz nr ... z dnia ...08.2011 r. potwierdzające zakup 30 szt. cieląt. W dniu ...10.2013 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego wydał decyzję nr 610/69010/13 wyrażając zgodę na zmianę założeń biznesplanu. W dniu ...02.2014 r. do ... Oddziału Regionalnego wpłynęła faktura VAT nr ... z dn. ...02.2014 r. potwierdzająca zakup 13 szt. bydła. W dniu ...03.2014 r. D. N. zwrócił się z pisemną prośbą o zwrot przedmiotowej faktury, z uwagi na fakt iż przedstawiony dokument nie spełniał wymogów formalnych. Następnie w dniu ...04.2014 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego skierował do D. N. pismo informujące ... o zobowiązaniach dotyczących przedłożenia w Oddziale Regionalnym dokumentów potwierdzających m. in. wydatkowanie co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu . Ww. pismo zostało odebrane ...04.2014 r. W dniu ....04.2014 r. D. N. zwrócił się ponownie z prośbą o zmianę założeń biznesplanu, wnosząc o przeznaczenie kwoty 25.000 zł. na zakup pługa obracalnego 4-skibowego. W dniu ...03.2014 r. do ... Oddziału Regionalnego wpłynęła faktura VAT nr ... z dn. ...06.2014 r. wraz z dowodem zapłaty, potwierdzająca zakup przedmiotowej maszyny oraz ponownie faktury nr ... i ... na zakup cieląt. W dniu ...09.2014 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego pismem nazwanym " akceptacją " udzielił odpowiedzi na prośbę z dnia ...04.2014 r. dotyczącą zmiany zakresu inwestycji wymienionej w Planie Rozwoju Gospodarstwa stanowiący załącznik do wniosku o przyznanie pomocy ( poinformował D. N. , że powyższa zmiana nie narusza § 18.2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom ", objętego PROW na lata 2007-20013 oraz zobowiązań wynikających z decyzji nr ... z dn. ...11.2010 r. ) Dnia ...11.2014 r. ... Oddział Regionalny skierował do D. N. wezwanie do złożenia wyjaśnień i/lub uzupełnień o dostarczenie dokumentu potwierdzającego ,że zakupione przez D. N. cielęta zgodnie z przedstawionymi do refundacji fakturami nr ... i ... są zwierzętami hodowlanymi w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U. nr 133 z 2007 r., poz.921, z poźn.zm.) D. N. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień. W dniu ...12.2014 r. dostarczył dokumenty, które nie potwierdziły, że zakupione cielęta są zwierzętami hodowlanymi. W związku z powyższym, zakup cieląt nie został zaliczony do kosztów kwalifikowanych, ponieważ D. N. sprzedał zwierzęta i nie posiada dokumentów potwierdzających, że zakupione zwierzęta są hodowlane w rozumieniu ustawy z dnia ...06.2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U. nr 133 z 2007 r., poz. 921, z późn. zm. ) W dniu ...03.2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego wysłał pismo , informujące o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w terminie jednego miesiąca od daty sporządzenia pisma tj. do dnia ...04.2015 r. W związku z faktem, iż Strona nie dokonała we wskazanym terminie zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, w dniu ...05.2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Następnie w dniu ...07.2015 r. wydał decyzję nr ... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom ‘’ na kwotę 75 000,00 zł. Uznając trafność tego rozstrzygnięcia organ II instancji przypomniał, że płatność z tytułu " Ułatwiania startu młodym rolnikom " przysługuje na podstawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania" Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2014 r. poz. 201 z późn. zm. ) Zgodnie z § 18 ust.1 pkt 3 lit.b rozporządzenia: "Beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy , co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia obliguje beneficjenta do zwrotu 100% kwoty wypłaconej pomocy w przypadku niespełnienia warunku wydatkowania co najmniej 70 % otrzymanej pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia otrzymania pomocy. Pomoc została Stronie wypłacona w dniu ...06.2011 r., zatem termin na wydatkowanie 70% kwoty przyznanej pomocy upływał w dniu ....06.2014 r. W Planie Rozwoju Gospodarstwa Strona potwierdziła wydatkowanie przynajmniej 70 % kwoty jedynie na zakup pługa obracalnego 4- skibowego zgodny z zaakceptowanym biznesplanem i w dniu ...06.2014 r. złożyła fakturę nr ... z dnia ...06.2014 r., potwierdzającą wskazany zakup. Nie przedstawiła jednak dokumentów potwierdzających ,że zakupione cielęta są zwierzętami hodowlanymi w rozumieniu ustawy z dnia 29.06.2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U. nr 133 z 2007 r. poz.921 ) W związku z powyższym , zakup cieląt nie został zaliczony do kosztów kwalifikowanych. Następnie organ II instancji zacytował art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania (...) oraz § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17.10.2007 r., wskazując, iż opisane tamże przypadki siły wyższej bądź szczególnych okoliczności które skutkowałyby brakiem obowiązku zwrotu przyznanej pomocy finansowej nie zaistniały w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy podkreślił nadto ,że D. N. w punkcie XV wniosku o przyznanie pomocy oraz w pkt 76 wniosku o płatność , potwierdził własnoręcznym podpisem, iż znane są mu zasady przyznawania i wypłaty pomocy. Ponadto pismem z dnia ....04.2014 r., Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował Stronę o obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodnie z założeniami biznesplanu - nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy tj. do dnia ....06.2014 r. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył D. N. zarzucając jej : 1) naruszenie art. 21 ust.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego , a w szczególności nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji istotnych postanowień decyzji numer ... z dnia ... listopada 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej oraz założeń Planu Rozwoju Gospodarstwa , wraz z jego zmianami, 2) naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. , poprzez zignorowanie faktu , iż organ I instancji uchybił obowiązkowi informacyjnemu Strony w ten sposób, iż nie pouczył go o treści § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w wyniku czego naruszono zasadę zaufania obywateli do organów państwa i narażono beneficjenta na niekorzystne dla niego skutki, 3) naruszenie § 18 ust. 1 pkt 3 lit. .b oraz § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 .10.2007 r. poprzez niezaliczenie do kosztów kwalifikowanych potwierdzonych stosownymi fakturami, które jednoznacznie świadczą o poniesieniu kosztów w związku z realizacją inwestycji polegającej na zakupie materiału opasowego w postaci 30 sztuk młodego bydła opasowego o łącznej wartości 35.964,00 zł, 4) bezpodstawne zastosowanie , a tym samym naruszenie §20 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. poprzez błędne uznanie ,że nie spełnił warunków , o których mowa w § 18 ust. 1 , tj. nie wydatkował w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy , co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie; Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów : - Planu Rozwoju Gospodarstwa z dnia ... sierpnia 201 r., - decyzji nr ... Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... listopada 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu " Ułatwianie startu młodym rolnikom ‘’ z zastrzeżeniem dopełnienia warunków ( znak ... ) - decyzji nr ... Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... października 2013 r. w sprawie zmiany założeń biznesplanu, wyrażającej zgodę na zmianę założeń biznesplanu, - pisma D. N. z dnia ... kwietnia 2014 r., - pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... listopada 2014r. zatytułowanego " akceptacja ‘’ na okoliczność zaakceptowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR biznesplanu , który zakładał nabycie bydła niespełniającego wymogów § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. , a następnie utrzymywanie Skarżącego w błędnym przekonaniu , iż zakup bydła opasowego jest zgodny ze szczegółowymi warunkami przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom ", Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in. , że na żadnym etapie realizacji biznesplanu organ nie zwrócił mi uwagi, że wydatki określone w biznesplanie nie mogą obejmować zakupu zwierząt opasowych , a jedynie zwierzęta hodowlane w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, stanowiących stado podstawowe – związane z rozpoczęciem produkcji zwierzęcej w gospodarstwie lub postępem genetycznym w zakresie prowadzonej produkcji. Dopiero w piśmie z dnia ... listopada 2014 roku , Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR zażądał dostarczenia dokumentu potwierdzającego że zakupione cielęta są zwierzętami hodowlanymi. Skarżący podkreśla , iż Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie pouczył go o treści § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., który wskazuje jakie wydatki są kwalifikowane do zaliczenia w ramach pomocy finansowej i że powyższy przepis nie dopuszcza kwalifikowania kosztów związanych z zakupem bydła opasowego. Zatem jego zdaniem organ uchybił przewidzianemu prawem obowiązkowi informacyjnemu. Choć rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. nie wyraża expressis verbis obowiązku pouczenia stron o treści § 18 ust. 2 , to jednak brak takiego pouczenia narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa i naraża beneficjenta na niekorzystne dla niego skutki. Wynika to z faktu , że niezastosowanie się przez beneficjenta do jego wymogów naraża go na sankcję przewidzianą w § 20 rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. ( zwrot całości lub części pomocy ). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Sąd zważył co następuje : Na wstępie przypomnieć należy ,że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. nr 64 poz.427 ze zm. ) zawiera delegację dla ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Na podstawie tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał dnia 17 października 2007 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego PROW 2007-2013 ( Dz. U. nr 200 poz.1443 ze zm., dalej : rozporządzenie MRiRW W myśl § 15 ust. 4 rozporządzenia MRiRW decyzja o przyznaniu pomocy zawiera pouczenie o konieczności spełnienia warunków , o których mowa w § 18 ust.1 i przedłożenia dokumentów , o których mowa w § 19 oraz konieczności zwrotu pomocy w przypadku niespełnienia tych warunków lub nieprzedłożenia dokumentów. Co oczywiste pouczenie to musi być jasne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych , wszak kierowane jest do podmiotu ( rolnika ) , który zwykle nie posiada profesjonalnej wiedzy prawniczej. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 b rozporządzenia MRiRW beneficjent powinien wydatkować w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, przy czym wydatki na inwestycje o których wyżej mowa mogą obejmować m.in. zakup zwierząt hodowlanych w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich stanowiących stado podstawowe związany z rozpoczęciem produkcji zwierzęcej w gospodarstwie lub postępem genetycznym w zakresie prowadzonej produkcji (§ 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW ) Przepisy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich zawiera ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. ( Dz. U. 2007.133.921 ). W art. 2 pkt 11 stanowi ona ,że zwierzę hodowlane to zwierzę gospodarskie które spełnia jeden z następujących warunków : a) zostało wpisane, zarejestrowane lub kwalifikuje się do wpisu w księdze hodowlanej lub rejestrze b) jego rodzice i dziadkowie zostali wpisani do księgi hodowlanej lub zarejestrowani w tej księdze lub rejestrze tej samej rasy lub ras , lub linii hodowlanej, c) jego wykorzystanie jest przewidziane w programie hodowlanym prowadzonym dla danej księgi hodowlanej lub rejestru. Sąd podkreśla, iż przywołany art. 2 ww. ustawy zawierający definicję pojęć tamże wskazanych nie operuje pojęciem bydła opasowego, ani też takim pojęciem nie posługuje się. Jeśli więc w Planie Rozwoju Gospodarstwa ( dalej :PRG ) mowa jest wyłącznie o młodym bydle przeznaczonym do opasu ( tabela 1.3 PRG ) , bądź bydle opasowym ( np.. tabela 1.6,3.1 PRG ) , lub też o zakupie bydła ( byczków ) przeznaczonego na opas ( tabela 5.2 PRG ) to nie sposób uznać iż skarżący mógł i powinien mieć świadomość tego ,że zakupione przez niego zwierzęta muszą być zwierzętami hodowlanymi w rozumieniu art. 2 pkt 11 w/w ustawy, a nadto że ich status musi być odpowiednio udokumentowany. Pamiętać bowiem trzeba iż organ nie tylko na etapie akceptacji biznesplanu ale i w okresie późniejszym ( kiedy był on realizowany ) nie zwrócił uwagi skarżącego że wydatki tamże określone mogą obejmować wyłącznie zwierzęta hodowlane w rozumieniu w/w ustawy. Taka bierność organu mogła wywołać uzasadnione przekonanie skarżącego iż podejmowane przez niego działania ( także w zakresie zakupu bydła ) nie naruszają warunków udzielonej pomocy. Sąd zwraca uwagę ,że organ dopiero w dniu ... listopada 2014 r. , a więc po upływie ponad 4 lat od sporządzenia PRG skierował do skarżącego pismo które zawierało prośbę o dostarczenie dokumentu potwierdzającego że zakupione cielęta są zwierzętami hodowlanymi w rozumieniu w/w ustawy. Takie działanie nie może być uznane za właściwe a zatem i akceptowalne. Decyzja o przyznaniu pomocy ( jak już nadmieniono wcześniej ) musi zawierać pouczenie o konieczności spełnienia warunków o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Organ nie ma natomiast obowiązku pouczania beneficjenta o treści § 18 ust. 2 , który w pkt 3 wskazuje że wydatki na inwestycje (...) mogą obejmować m.in. zakup zwierząt hodowlanych w rozumieniu w/w ustawy. Jeśli więc skarżący w PRG wskazywał wyłącznie na bydło opasowe, a organ wskazanie to akceptował nawet wówczas kiedy doszło do zmiany zakresu inwestycji wymienionej w PRG to tym samym utwierdził skarżącego w przekonaniu iż działania , które podejmował są prawidłowe i nie naruszają obowiązującego porządku prawnego. Uznanie dopiero w okresie późniejszym iż skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z wiążących go regulacji prawnych podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa i nie może zyskać aprobaty Sądu. Nie od rzeczy będzie przypomnienie w tym miejscu iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt przywoływanej na wstępie ustawy z dnia 7 marca 2007 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...) w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Pouczenia , o których mowa stają się jednak obowiązkiem organu niezależnym od żądań i wniosków strony w tym zakresie o ile organ w toku postępowania utrzymywał stronę w przeświadczeniu iż dokonuje ona działań zgodnych z prawem podczas gdy były one prawnie co naj mniej wątpliwe. Na to o czym mowa powyżej nie ma wpływu fakt iż skarżący tak we wniosku o przyznanie pomocy jak i we wniosku o płatności potwierdził iż znane są mu zasady przyznania i wypłaty pomocy. Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit..c ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe oraz rozważy możliwość uznania nieistnienia podstaw pozwalających na ustalenie skarżącemu kwot nienależnie pobranych płatności.