V SA/Wa 4527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 9 czerwca 2015 r. i umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia terminu; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Wojciecha Rzeszowskiego kwotę 357 zł (słownie trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzję nr [...] z [...] września 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał W. R. (dalej "skarżący", "beneficjent") pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W zatwierdzonym wskazaną decyzją Planie Rozwoju Gospodarstwa (tabela 1.5 Sposób uzupełnienia wykształcenia) podano ukończenie dwuletniej szkoły policealnej o profilu rolniczym. Decyzja została skutecznie doręczona 21 września 2011 r. W pouczeniu wskazanej decyzji beneficjent został poinformowany o obowiązku wynikającym z § 19 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. 2014, Nr 201, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym"), przedłożenia w Agencji dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Pismem z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował beneficjenta, że z dniem 19 kwietna 2014 r. uległy zmianie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jednocześnie zobowiązano stronę, w przypadku wystąpienia okoliczności przewidzianych zmienionymi przepisami (okoliczności, które spowodowały nieuzupełnienie wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy), do ich potwierdzenia w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania informacji. Skarżący na pismo to nie zareagował, nie poinformował o wystąpieniu takich okoliczności. Następnie, [...] marca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie przedstawienia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia. Pismem z 31 marca 2015 r. skarżący złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wyjaśnienia wraz z zaświadczeniem o rozpoczęciu 14 września 2014 r. kursu zawodowego, którego przewidywany termin zakończenia egzaminem przypada na wrzesień/październik 2015 r. Z przedstawionego zaświadczenia wynikało również, że jest uczestnikiem kwalifikacyjnego kursu zawodowego w zawodzie Technik Rolnik - organizacja i nadzorowanie produkcji rolniczej, którego przewidywany termin zakończenia egzaminem przypada na styczeń/luty 2016 r. Równocześnie sformułował wniosek o wydłużenie terminu na uzupełnieni wykształcenia do końca lutego 2016 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr [...] odmówił beneficjentowi przywrócenia terminu do dokonania czynności, do której strona była zobowiązana, tj. do uzupełnienia wykształcenia w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W podstawie prawnej organ powołał art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 9 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634). Wskazał, iż na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego do okoliczności o charakterze siły wyższej zaliczone są niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa wyżej (§ 22 ust. 1 pkt. 2). Zgodnie zaś z przepisami Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.), przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zatem o zaistniałej sytuacji beneficjent winien poinformować ARiMR wcześniej, a nie w czasie gdy był wzywany do przedłożenia dokumentów potwierdzających uzupełnienie wykształcenia. Organ zwrócił również uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym uzupełnienie wykształcenia nastąpić winno nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu 3 lat od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu pomocy, tj. maksymalnie do dnia 21 czerwca 2015 r., nie ma zatem możliwości wydłużenia terminu do 2016 r. W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in., że w terminie upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy strona nie złożyła, w terminie 60 dni, dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia. Decyzję o przyznaniu pomocy doręczono beneficjentowi 19 września 2011 r., a zatem zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 oraz § 19 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, termin na uzupełnienie wykształcenia przez W. R. upływał z dniem 19 września 2014 r., natomiast termin na dostarczenie dokumentu, upływał w dniu 19 listopada 2014 r. Organ powołał również przepisy prawa unijnego i krajowego dotyczące kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, których wystąpienie powoduje, że organy nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta pomimo niespełnienia warunków. Jak dalej wskazał organ, w przedmiotowej sprawie strona nie przedstawiła dokumentów mogących świadczyć, że wystąpiły okoliczności, wskazane obowiązujących przepisach prawa jako kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, tym samym nie można uznać, iż takie zdarzenie miało miejsce. Organ zauważył jednocześnie, iż okres na uzupełnienie wykształcenia jest terminem materialnoprawnym, w związku z czym, nie może być przez organ zmieniony ani przywrócony, albowiem nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58-60), dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. Beneficjent w decyzji organu I instancji odpowiednio został pouczony o konieczności uzupełnienia wykształcenia oraz o konieczności przedłożenia w Agencji dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, we wskazanych terminach. Stąd też strona świadomie przyjęła na siebie wynikające z § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego zobowiązanie do uzupełnienia wykształcenia, w celu spełnienia wymogu dotyczącego między innymi kwalifikacji zawodowych oraz złożenia dokumentów potwierdzających wypełnienie takiego warunku, w ciągu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i nie później, co z kolei wynika z nowelizacji rozporządzenia § 22 ust. 2 ww. rozporządzenia, niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu o którym mowa wyżej, tj. 21 czerwca 2015 r. Organ podkreślił, że sprawie kluczową kwestią nie jest samo spóźnienie się przez beneficjenta z przedłożeniem dokumentów potwierdzających uzupełnienie przez niego kwalifikacji zawodowych, lecz jego zwłoka w podjęciu w wyznaczonym mu terminie jakichkolwiek działań dla uzyskania takiego wykształcenia rolniczego. Z przedstawionego zaświadczenia bezsprzecznie wynika fakt, iż strona w dniu 14 września 2014 r. rozpoczęła kurs zawodowy w zawodzie Rolnik, w kwalifikacji - prowadzenie produkcji rolniczej, którego przewidywany termin egzaminu przypada na wrzesień/październik 2015 r. oraz rozpoczęła w dniu 23 lutego 2015 r. kurs zawodowy w zawodzie Technik Rolnik - organizacja i nadzorowanie produkcji rolniczej, którego przewidywany termin egzaminu przypada na styczeń/luty 2016 r. Organ podkreślił, że przepisy nie dają możliwości przesunięcia terminu uzupełnienia wykształcenia, ponieważ jak wcześniej, termin ten ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega zmianie. Zachowanie terminu o którym mowa w § 19 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego lub uchybienie temu terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Skoro terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96), zatem instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58-59 kpa nie ma do nich zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucił naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i uznanie przez organ, że skarżący dopuścił się zwłoki w podjęciu w wyznaczonym mu terminie podjęcia jakichkolwiek działań dla uzyskania wykształcenia rolniczego, podczas gdy takie ustalenie jest sprzeczne z dokumentami przedłożonymi przez beneficjenta, b. art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób nie wpływający na pogłębianie zaufania obywateli do władzy publicznej, c. art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przed organ w treści uzasadnienia postanowienia do wyjaśnień i twierdzeń skarżącego przedstawionych w piśmie z 31 marca 2015 r. dotyczących wystąpienia niezależnych okoliczności wynikających z cyklu nauczania w danym typie szkoły, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z okolicznościami o charakterze siły wyższej wynikającymi z cyklu nauczania w danym typie szkoły. Wskazane zarzuty skarżący rozwinął w motywach skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 wskazanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia), a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Z postanowień obu instancji zapadłych w niniejszej sprawie, zażalenia, a także skargi do WSA wynika, iż istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej terminu określonego w § 18 ust. 1 pkt 6 i § 19 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego i podstawowych konsekwencji wyboru odpowiedniej kwalifikacji prawnej tego terminu. W ocenie Sądu termin określony w § 18 ust. 1 pkt 6 i § 19 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, osobie nieposiadającej kwalifikacji zawodowych, o których mowa w ust. 1, może być przyznana pomoc, jeżeli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Również § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego wskazuje, iż w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3 tj. osób nieposiadających kwalifikacji rolniczych, należy uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Zgodnie z § 19 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, beneficjent powinien przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3, z tym że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w nauce prawa pojęcie termin stanowi zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por. A. Wolter: Prawo Cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268). Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Natomiast uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skutków czynności procesowej od zachowania terminu. Z uwagi na materialnoprawny charakter przedmiotowego terminu, organy błędnie rozstrzygały w przedmiocie przywrócenia uchybionemu terminowi w trybie postępowania administracyjnego. Takie działanie było niedopuszczalne. Niedopuszczalne jest przy tym zarówno rozstrzyganie o przywróceniu terminu, jak odmowie jego przywrócenia. Skoro bowiem termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu, to w konsekwencji nie może być prowadzone postępowanie mające na celu badanie okoliczności uzasadniających lub nieuzasadniających przywrócenie tego terminu. Organ II instancji wskazał co prawda, iż termin wynikający z § 18 ust.1 pkt 6 i § 19 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego jest terminem prawa materialnego i nie mają do niego zastosowania przepisy art. 50 - 60 k.p.a. Jednocześnie jednak utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż podziela stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie przywrócenia terminu beneficjentowi na dokonanie czynności, do której był zobowiązany. Takie działanie było nieprawidłowe i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W tej sytuacji, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.