V SA/Wa 454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek: uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z. odmówił K.A. umorzenia należności z tytułu składek na: • ubezpieczenia społeczne za okres od 10.2006 do 08.2013 w łącznej kwocie 76052,89 zł, w tym z tytułu: – składek – 43664,89 zł; – odsetek za zwłokę liczonych na dzień 22.09.2017 r. – 32388,00 zł; • ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11.2006 r. do 08.2013 r. w łącznej kwocie 31043,34 w tym z tytułu: – składek 17933,34 zł; – odsetek za zwłokę liczonych na dzień 22.09.2017 r. – 13110,00; • Fundusz Pracy za okres od 05.2007 r. do 08.2013 r. w łącznej kwocie 5714,37 zł z tytułu: – składek – 3362,37 zł; – odsetek za zwłokę liczonych na dzień 22.09.2017 r. – 2352,00 zł, Wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. K.A. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazano m.in. że K.A.: • [...].08.2013 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, a [...].09.2013 r. dokonał wykreślenia wpisu z rejestru – zgodnie z dokumentami znajdującymi się w Centralnej Ewidencji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. • Aktualnie nie jest zgłoszony do ubezpieczeń. Zgodnie z informacją znajdującą się w Kompleksowym Systemie Informatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. • Otrzymał zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...].09.2017 r. do [...].10.2017 r. w kwocie 153,00 zł oraz przysługuje mu należność za okres od [...].11.2017 r. do [...].09.2018 r. w kwocie 3070,00 zł w miesięcznych ratach. • Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną. • Ponosi wydatki na leczenie w kwocie 300,00 zł. Pozostałe wydatki na utrzymanie opłaca syn. • Jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] z 2006 r. o wartości około 12000,00 zł. • Dodatkowo przedstawił: – Decyzję wydaną przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...].11.2017 r. o przyznaniu zasiłku chorobowego. – Decyzję Burmistrza Miasta w S. z dnia [...].10.2017 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. – Faktury VAT wydane przez Aptekę za zakupione leki za okres od 8.2017 r. do 12.2017 r. oraz paragony fiskalne z dnia [...].07.2016 r. i [...].12.2017 r. – Kartę Informacyjną z Leczenia Szpitalnego wydaną przez Zespół Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w S. z dnia [...].12.2017 r. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może umorzyć należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, w przypadkach przewidzianych w art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Mając na uwadze z jednej strony sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną strony, z drugiej zaś treść ww. przepisów ZUS stwierdził, że w jej przypadku nie zachodzi żadna okoliczność pozwalająca na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a tym samym brak jest możliwości umorzenia na podstawie ww. przepisu. Dłużnik 2 września 2013 r. zakończył prowadzenie działalności. Prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która nie uzyskuje dochodów ponieważ sprawuje nad nim opiekę. Aktualnie dochód gospodarstwa domowego zasilany jest z pobieranych przez ww. zasiłków i wynosi 453,00 zł. Strona ponosi koszty związane z leczeniem, które wynoszą średnio ok. 300,00 zł miesięcznie. Koszty te mają pokrycie w przedstawionych fakturach i paragonach. Wydatki związane z utrzymaniem pokrywa syn, który pomaga finansowo. Powołuje także, problemy zdrowotne (na dowód tego przedstawia okresowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...].09.2017 r. do [...].10.2018 r.). Zgodnie z kartą informacyjną leczenia szpitalnego w 12.2017 r. został wypisany ze szpitala w stanie dobrym z zaleceniami farmakologicznymi. Aktualna sytuacja nie jest stanem trwałym tym bardziej, że ww. nie przedstawił zaświadczenia od lekarza, że wymaga całodobowej opieki żony. W związku z tym żona może podjąć zatrudnienie, co polepszyłoby sytuację finansową gospodarstwa. Ponadto jest właścicielem samochodu marki [...] z 2006 r. o wartości ok. 12000,00 zł, którego wartość częściowo pokryłaby zadłużenie z tytułu składek. Zdaniem ZUS zainteresowany nie wykazał, że spłata zadłużenia pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Tym bardziej, że spłata zadłużenia nie musi oznaczać jednorazowej spłaty całości zadłużenia. Istnieje bowiem możliwość rozłożenia zaległości na dogodne raty, dopasowane do możliwości finansowych. Organ podkreśla nadto, że umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości wyegzekwowania należności z tytułu składek. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele na jakie są przeznaczone, Zakład jako organ odpowiedzialny za ich pobór, zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umorzenia, a przejściowe trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić automatycznej podstawy umorzenia należności. Wskazano jednocześnie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek tylko wówczas, gdy wystąpi przynajmniej jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przypadku ich braku nieopłacone należności z tytułu składek ubezpieczeniowych będących jednocześnie płatnikami tych składek mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy. Otwarty katalog przesłanek określony został w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zdaniem organu Zakład dokonał oceny wniosku o umorzenie należności pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek. Wyżej opisaną decyzję zaskarżył K.A. zarzucając jej: a) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego, w szczególności niedokonania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie wezwanie skarżącego do złożenia zaświadczenia od lekarza, że skarżący wymaga całodobowej opieki żony, co wynika zaś z treści złożonego do akt sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji uznanie, że aktualna sytuacja skarżącego nie jest stanem trwałym, choć wykazał on składając do akt szereg kart informacyjnych z pobytów w szpitalu, że jest przewlekle chory, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 107 § 3 kpa poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w szczególności niewskazanie przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 4. art. 15 kpa poprzez niedokonanie przez organ II instancji oceny wniosku o umorzenie należności pod kątem wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności a jedynie powołanie się na dokonanie tej oceny przez organ I instancji, co pozbawiło skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego niezastosowanie podczas gdy stan majątkowy i sytuacja rodzinna skarżącego nie pozwala na opłacenie tych należności, w szczególności opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenie podstawowych potrzeb, skarżący poniósł straty materialne w uprawie sadu wiśniowego w roku 2017 z uwagi na przymrozki wiosenne oraz skarżący przewlekle choruje na astmę oskrzelową i nie może się poruszać, w skutek czego nie ma możliwości uzyskania dochodu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I instancji; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej i orzeczenia o umorzeniu zadłużenia lub odmowie umorzenia. Te kompetencje przysługują wyłącznie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Decyzje dotyczące umarzania zadłużenia wobec ZUS są decyzjami "uznaniowymi". Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Do kompetencji sądu administracyjnego należy dokonanie oceny prawnej zaskarżonej decyzji i postępowania, które doprowadziło do jej wydania oraz udzielenie wskazań co do dalszego postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu odmawiającą umorzenia stronie skarżącej zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zasadą ustaloną w art. 28 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t.Dz.U.2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm., zwanej dalej "ustawą" ) jest , że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art.28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 i 3 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Od zasady możliwości umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności ustawa przewiduje dwa wyjątki. Pierwszy wyjątek dotyczy składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, do których to składek nie stosuje się przepisów dotyczących umorzenia. Drugi wyjątek został opisany w art. 28 ust. 3a ustawy, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności składek z tytułu ubezpieczenia tych ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek, czyli np. przedsiębiorców. Przesłanki uzasadniające umorzenie należności wymienionych w ust. 3a, zostały przykładowo wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz.1365, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust.1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wyliczenie przesłanek zawartych w §3 ust.1 rozporządzenia jest wyliczeniem przykładowym i podstawą umorzenia zadłużenia w oparciu o ten przepis mogą być również inne okoliczności, które będą stanowiły podstawę do uznania, że dłużnik ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie możliwość umorzenia zadłużenia skarżącej rozpatrywana była na podstawie przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia. W ocenie sądu brak było jednak dostatecznych i przekonujących rozważań odnoszących się do ewentualnego spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali czy skarżący wymaga opieki ze strony członka rodziny i czy taką opiekę sprawuje jego żona oraz czy z tego powodu nie wykonuje ona pracy zarobkowej. Organ zajmie również jednoznaczne stanowisko co do orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego, oraz ustalił czy wiąże się ono wyłącznie z chorobą astmy, czy też także z innymi schorzeniami. Wyjaśni czy schorzenie (schorzenia) na które cierpi skarżący pozwalają na uznanie, iż może on stać się osobą pełnosprawną, bądź też osobą z lżejszym stopniem niepełnosprawności w przyszłości. Ustalenia w powyższym zakresie organ dokona przy współudziale skarżącego, który winien przedłożyć stosowną dokumentację lekarską (zaświadczenia). Nie od rzeczy będzie także ustalenie kto i jakie dochody czerpie z gospodarstwa rolnego znajdującego się w N., a nadto kto gospodarstwo to obrabia, oraz przy użyciu jakich sił i środków. Ponieważ decyzja w przedmiocie umorzenia zadłużenia wobec ZUS z tytułu składek jest decyzją uznaniową, sam fakt spełnienia przesłanki daje Zakładowi możliwość umorzenia zadłużenia, nie stwarza jednak takiego obowiązku. Sąd podkreśla jednak, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien wziąć pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie ZUS weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz fakt, że przepisy art. 28 ust.3a ustawy oraz przepisy rozporządzenia ustanowione zostały w celu udzielenia pomocy (poprzez umorzenie zadłużenia) osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 i 11 k.p.a., albowiem przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, nie są jasne ani przekonujące. Organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny, zarówno w zakresie możliwości spłaty zadłużenia w dacie orzekania jak i w dalszej perspektywie czasowej, czym naruszył przepisy art.7, 77§1 k.p.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.