V SA/Wa 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] określającą wysokość należności przypadającej do zwrotu kwoty 3.728,54 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz uchylająca w części dotyczącej oznaczenia terminu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Od 28 grudnia 2016 r. w Powiecie [...] funkcjonuje Warsztat Terapii Zajęciowej dla osób niepełnosprawnych (dalej: "WTZ" lub "Warsztat"), którego prowadzenie powierzono Skarżącej. Warsztat został zorganizowany dla 40 osób niepełnosprawnych. W dniu 29 grudnia 2016 r. strony zawarły umowę w sprawie finansowania działalności Warsztatu, której przedmiotem było m.in. określenie warunków wysokości dofinansowania ze środków Powiatu [...] kosztów działalności Warsztatu w roku 2017. Środki finansowe na rehabilitację każdego uczestnika były przekazywane Skarżącej nie później niż do 25 dnia każdego miesiąca rozpoczynającego kwartał. Ostatecznie w roku 2017 Powiat [...] przekazał ze środków własnych cztery transze (kwartalne) w kwotach po 17.733,30 zł, które stanowiły wynikową liczby uczestników oraz kwoty na jedną osobę obliczoną za kwartał. Dnia 2 października 2017 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] Mazowieckiej rozpoczęło kontrolę Warsztatu. Kontrolę przeprowadzono na mocy art. 10 ust.6a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") oraz na podstawie § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. 2004, Nr 53, poz. 587). W wyniku kontroli ustalono, że 4 osoby niepełnosprawne nigdy nie pojawiły się na zajęciach w Warsztacie. Dodatkowo, Rada Programowa nie dokonała po okresie 3 miesięcy nieobecności skreślenia tych uczestników z listy uczestników, co było sprzeczne z § 9 pkt 3 Regulaminu Warsztatów Terapii Zajęciowej w S. obowiązującym od 29 czerwca 2017 r., jak i wcześniej obowiązującym z dnia 24 września 2014 r. W toku kontroli WTZ uzyskał od tych 4 osób pisemne wyjaśnienia stwierdzające, ze osoby te nie uczestniczyły w zajęciach z powodu złego stanu zdrowia. Jednakże nie przedstawiono żadnego dokumentu potwierdzającego pobyt w szpitalu, leczenia pooperacyjnego lub też zaistnienie ważnych przyczyn przypadków losowych, które stanowiły przesłanki do przedłużenia pobytu uczestnika pomimo 3 miesięcznej nieobecności. Zespół kontrolujący uznał, że uzyskane od tych 4 osób wyjaśnienia nie były wystarczającym usprawiedliwieniem; nie zachodziła żadna z przesłanek usprawiedliwiających nieobecność określona w Regulaminie WTZ. W ocenie zespołu kontrolującego po okresie 3 miesięcznej nieobecności dopuszczonej przez Regulamin WTZ (od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r.). Rada Programowa powinna dnia 1 kwietnia 2017 r dokonać skreślenia tych osób. W wyniku ustaleń pokontrolnych liczba uczestników powinna wynosić 36, a nie 40. Pomimo, iż uczestników było 36, Stowarzyszenie prowadzące WTZ przekazywało każdorazowo informacje o 40 uczestnikach, w związku z czym środki z Powiatu [...] przekazywano w pełnej wysokości. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Starosta orzekł o obowiązku zwrotu przez Skarżącą kwoty 3.728,54 zł pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi od tej kwoty odsetkami. Na skutek odwołania Strony, decyzją z [...] grudnia 2018 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia terminu dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i wyznaczyło ten termin na 15 dni od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na zapisy umów, rozporządzenia WTZ, ustawy o rehabilitacji oraz ustalenia pokontrolne wskazał, że wobec braku 4 osób, przekazane środki finansowe powinny zostać pomniejszone o kwotę 444,33 zł kwartalnie na jedną osobę, a na miesiąc 148,11 zł. W ocenie organu odwoławczego, kwota dofinansowania dla ww. 4 osób została nienależnie przekazana i niezgodnie wykorzystana, a zatem podlega ona zwrotowi. Organ II instancji podzielił zasadność stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji Starosty [...] . Odnośnie żądania odsetkowego, SKO powołał się na art. 252 ustawy o finansach publicznych. W ocenie organu odwoławczego, należało zreformować zaskarżona decyzję w części dotyczącej oznaczenia terminu zwrotu dotacji ze względu na realne wykonanie przez Stronę ciążącego na niej obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotowej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów dotyczących zasad prowadzenia kontroli poprzedzających wydanie decyzji nakazującej zwrot środków w szczególności § 22 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. 2004, Nr 53, poz. 587) poprzez ich pominięcie przy rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu Skarżąca powołując się na § 22 rozporządzenia o WTZ wskazała, że przedmiotem kontroli działalności warsztatów terapii zajęciowej objęte są środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a tymczasem przedmiotowa decyzja dotyczy zwrotu dotacji przekazanej ze środków powiatu, a zatem decyzja jest obarczona wadą. Stowarzyszenie podkreśliło, że z zaleceń protokołu pokontrolnego nie wynika obowiązek do zwrotu środków będących przedmiotem wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem Strony kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości, w tym nie stwierdziła nieprawidłowości co do pobrania środków w nadmiernej wysokości i wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach wskazanych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia. Strona w skardze przede wszystkim poodnosi zarzut naruszenia § 22 ust. 2 i 4 rozporządzenia WTZ. Zdaniem Strony przeprowadzona kontrola dotyczyła środków otrzymanych z PFRON, a zatem decyzja nie powinna dotyczyć zwrotu środków finansowych otrzymanych z powiatu. Ponadto Strona w skardze podnosi, że z zaleceń protokołu pokontrolnego z dnia 17 listopada 2017 r. nie wynika obowiązek skarżącego do zwrotu środków będących przedmiotem decyzji. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd podkreśla, że z zawartych przez Strony umów oraz z § 20 ust. 3 rozporządzenia WTZ wynika, że Powiat przekazywał Skarżącej środki finansowe pochodzące z PFRON oraz z powiatu, z przeznaczeniem na rehabilitację każdego uczestnika. Zgodnie z art. 10b ust. 2a ustawy o rehabilitacji samorząd powiatowy finansuje co najmniej 10 % kosztów działalności warsztatu. Zgodnie z umową, koszt funkcjonowania Warsztatów Terapii Zajęciowej określono na sumę 710.933,20 zł. Zatem, biorąc pod uwagę ww. zapis ustawy o rehabilitacji, dofinansowanie ze środków powiatu wyniosło 71.093,32 zł (tj. 10 %). W związku z tym, iż kwoty dofinansowania były przekazywane w czterech transzach, to każda z nich wynosiła po 17.733,30 zł (71.093,32 zł : 4 = 17.733,30 zł). Oznacza to, że na każdą osobę, kwota dofinansowania ze środków powiatowych wynosiła kwartalnie 444,33 zł (17.733,30 zł : 40 osób = 444,33 zł). Zgodnie z zapisem § 22 ust. 2 rozporządzenia kontroli działalności warsztatu podlega w szczególności: 1) prawidłowość kwalifikowania kandydatów na uczestników warsztatu; 2) ważność posiadanych przez uczestników warsztatu orzeczeń oraz treść zawartych w nich wskazań; 3) prawidłowość prowadzonej dokumentacji dotyczącej: a) uczestników, b) działalności merytorycznej warsztatu, w tym działalności rady programowej, c) współpracy z rodzicami lub opiekunami uczestników; 4) prawidłowość w zakresie zatrudnienia i kwalifikacji kadry warsztatu; 5) zgodność postanowień umowy ze stanem faktycznym; 6) zgodność organizacji pracy i zajęć w warsztacie z postanowieniami rozporządzenia, regulaminu organizacyjnego warsztatu oraz z umową; 7) prawidłowość realizacji planu działalności warsztatu i indywidualnych programów rehabilitacji; 8) prawidłowość wykorzystania środków Funduszu. W świetle ust. 4 centrum pomocy przekazuje jednostce prowadzącej warsztat w terminie 30 dni od dnia przeprowadzenia kontroli pisemną informację o wynikach kontroli. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą do informacji dołącza się wnioski i zalecenia pokontrolne. Kontrola przeprowadzona w okresie od 2 października 2017 r. do 6 października 2017 r. obejmowała swym zakresem nie tylko prawidłowość wydatkowania środków funduszu ale także m.in. zgodność postanowień umowy ze stanem faktycznym, prawidłowość prowadzonej dokumentacji dotyczącej uczestników. Niewątpliwie zakres ten obejmował także kontrolę tego, czy została prawidłowo zgłoszona ilość uczestników kwalifikujących się do dofinansowania (zarówno ze środków PFRON jak i środków powiatowych). Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż kontroli podlegały środki przekazane przez Powiat [...], a nie jak twierdzi Strona – te pochodzące z PFRON. W tej sytuacji zarzut naruszenia § 22 rozporządzenia WTZ jest chybiony. Sąd wskazuje również, że w wyniku kontroli ustalono, że 4 osoby niepełnosprawne nigdy nie pojawiły się na zajęciach w Warsztacie, a Rada Programowa nie dokonała (zgodnie z § 9 pkt 3 Regulaminu WTZ) po okresie 3 miesięcznej nieobecności skreślenia tych uczestników. Skutkiem tego było dalsze uzyskiwanie przez WTZ dofinansowania m.in. ze środków powiatowych dla nieobecnych osób. Kontrola obejmowała okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. i to właśnie w tym okresie wykazano nieprawidłowości w liczbie uczestników. Pomimo zaistnienia przesłanek z § 9 pkt 3 Regulaminu WTZ, Rada Programowa, dnia 1 kwietnia 2017 r. nie dokonała skreślenia 4 osób z listy uczestników. W tej sytuacji Stowarzyszenie prowadzące Warsztaty Terapii Zajęciowej nadal przekazywało każdorazowo informacje o 40 uczestnikach (zamiast 36), czego skutkiem było przekazywanie środków w pełnej wysokości. Zatem organy obu instancji prawidłowo uznały, iż zachodzi konieczność żądania zwrotu środków przekazanych w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd uznał również, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego. Nie naruszono zatem zasady praworządności, bowiem podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.