V SA/Wa 4544/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. K. i U.K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. przy udziale uczestnika postępowania Burmistrza Ś. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ... lipca 2021 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. W. K. i U. K. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona") jest postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy") z ... lipca 2021 r. nr ... , utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji") z ... maja 2021 r. nr ... , którym odmówiono wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, z wniosku Spółki w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ś. na okres 3 lat. Wnioskiem z 9 kwietnia 2021 r., Spółka zwróciła się - w oparciu o art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." - do Dyrektora RZGW o wydanie w drodze postanowienia zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy prowadzonej przez ww. organ w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Postanowieniem z dnia ... maja 2021 r., Dyrektor RZGW odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ I instancji argumentował, iż do terminów wyznaczonych na wydanie decyzji administracyjnej, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ I instancji wskazał również, iż jako kompletny należy uznać materiał dowodowy zebrany na dzień 10 marca 2021 r., a wobec powyższego ostateczny termin załatwienia sprawy upłynie w dniu 23 kwietnia 2020 r. Rozpoznając sprawę w następstwie zażalenia Prezes PGW WP postanowieniem z ... lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do wyliczenia terminu w przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek Spółki wpłynął do siedziby organu dnia 8 lutego 2021 r. W ocenie skarżącej, wniosek ten pozbawiony był braków formalnych. W tej sytuacji od dnia 5 lutego 2021 r. uruchomił się termin przewidziany na wydanie decyzji taryfowej. Według Spółki, z dniem 25 marca 2021 r. upłynął termin na wydanie decyzji. Twierdzenie to, w ocenie organu, jest zupełnie nieuzasadnione. Wprawdzie dopiero pismem z dnia 19 lutego 2021 r., organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (które de facto i tak uruchomiło się w dniu następującym po dniu 8 lutego 2021 r. z uwagi na kompletność wniosku) i również w tej dacie (tj. 19 lutego 2021 r.), organ wezwał do przedłożenia informacji i dokumentów w ramach postępowania wyjaśniającego, to jednak czas pomiędzy dniem 8 lutego a 19 lutego, jakkolwiek niewykorzystany, lecz wliczony w sumę dni procedowania nie miał wpływu na przekroczenie terminu, gdyż ten wyniósł 31 dni. Organ II instancji dokonał sprawdzenia czasu procedowania przez organ I instancji. Odpowiedź przedsiębiorstwa na wezwanie z dnia 19 lutego 2021 r., wpłynęła do organu w dniu 10 marca 2021 r. Okres pomiędzy dniem 19 lutego o 10 marca nie wliczał się w bieg terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 18 marca 2021 r., a wysłanym w dniu 19 marca 2021 r., organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie - stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. - organ wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Stanowisko strony postępowania wpłynęło do organu w dniu 2 kwietnia 2021 r. A zatem przedział czasowy pomiędzy dniem 19 marca a dniem 2 kwietnia nie wliczał się w bieg terminu załatwienia sprawy. Decyzja została wydana w dniu 13 kwietnia 2021 r., a więc 31 dnia od wpływu akt z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy (11 + 9 + 11). W skardze na powyższe postanowienie Prezesa PGW WP Spółka zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 w zw. z art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, z późn. zm.); - dalej "u.z.z.w." poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ś. na okres 3 lat, mimo upływu 45-dniowego terminu zakreślonego na mocy art. 24c ust. 1 ww. ustawy, a tym samym ziszczenia się przesłanek określonych w art. 24f ust. 2 u.z.z.w. (milczącego załatwienia sprawy) i istnienia podstaw do wydania żądanego przez Spółkę zaświadczenia; 2) prawa procesowego: a) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 105 § 1 "k.p.a." - poprzez pominięcie, że Dyrektor RZGW we W. wydał decyzję dnia 13 kwietnia 2021 roku - po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., zatem gdy nie miał już kompetencji do jej wydania w sprawie z uwagi na upływ tego terminu, a więc wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe; b) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin 45 dni na wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryf albo odmowy ich zatwierdzenia i nałożenia obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy jest terminem, który mógł i uległ wydłużeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przyjęcia, że jest to termin prawa materialnego określony przepisem szczególnym względem przepisów k.p.a., do którego nie znajduje zastosowania art. 35 § 5 k.p.a.; c) art. 218 § 1 art. 217 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 122f § 5 w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie skutkujące bezzasadną odmową wydania zaświadczenia podczas gdy przepis nakłada na organ obowiązek pozytywnej reakcji polegającej na wydaniu zaświadczenia na żądanie zgłoszone przez stronę przy spełnieniu przesłanek określonych w przepisie, co Skarżąca prawidłowo uczyniła; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w sposób zgodny z prawem, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem postanowienia organu I instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem Skarżącej, tj. wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 – dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy jednak uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy więc przyjąć, za organem, że w trakcie postępowania prowadzonego przed Dyrektorem RZGW miały miejsce okresy podlegające wyłączeniu z biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. związane w pierwszej kolejności z wezwaniem z 19 lutego 2021 r. do przedłożenia informacji i dokumentów istotnych dla dokonania oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy oraz uzasadnienia. Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu I instancji w dniu 10 marca 2021 r. Sąd podziela stanowisko Prezesa PGW WP, iż organ regulacyjny winien dysponować efektywnym czasem dla możliwości realizacji przypisanej mu funkcji w przedmiocie zatwierdzania taryf, a zatem dokonania wymaganej oceny, analizy i weryfikacji oraz wydania w związku z ich wynikiem stosownej decyzji. Taka ocena, analiza i weryfikacja jest możliwa dopiero wówczas gdy wniosek jest kompletny, co oznacza nie tylko sytuację, w której tenże nie ma braków formalnych, ale też stan, w którym to wyjaśnione zostaną wszelkie wątpliwości, które mogą łączyć się z jego treścią czy też okolicznościami w nim wskazanymi. Stąd niejednokrotnie ocena, analiza i weryfikacja projektu taryfy i jej uzasadnienia są możliwe po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym wezwaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do złożenia określonych informacji i dokumentów. Organ regulacyjny nie może dokonać oceny, analizy i weryfikacji wymaganej zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. przed usunięciem ewentualnych braków formalnych wniosku, jak również wyjaśnieniem wątpliwości co do treści czy okoliczności związanych z wnioskiem taryfowym mających znaczenie dla dokonania wskazanej oceny, analizy i weryfikacji. Skoro powyższa analiza może zostać przeprowadzona dopiero w momencie, w którym wniosek taryfowy jest pozbawiony braków formalnych oraz kompletny pod względem wymaganych danych merytorycznych (w przypadku wszelkich wątpliwości związanych z powyższym wyznacza się przedsiębiorstwu-wodociągowego kanalizacyjnemu termin do ich wyjaśnienia i uwzględnia się stan istniejący w momencie upływu tego terminu), to dopóki powyższe nie zostanie spełnione przedmiotowy termin 45-dniowy nie może biec. Ponadto, pismem z 19 marca 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Stanowisko strony postępowania wpłynęło do organu w dniu 2 kwietnia 2021 r. Z uwagi na konieczność zastosowania przez Dyrektora RZGW art. 79a k.p.a. w celu umożliwienia stronie wykazania przesłanek od niej zależnych, postępowanie dowodowe, wyjaśniające pozostawało jeszcze otwarte, jako że Spółce wyznaczony został termin na przedstawienie dodatkowych dowodów. Należy zaznaczyć, iż w świetle art. 79a k.p.a., etap wydania decyzji kończącej postępowanie ulega przesunięciu, a wpływ na możliwe rozstrzygnięcie w niej zawarte mają czynności strony postępowania. Nieuprawnione są zarzuty naruszenia prawa procesowego. Organ odwoławczy trafnie wskazał, ze przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Stosowanie art. 35 § 5 k.p.a., względem biegu terminu załatwienia sprawy winno być rozważane każdorazowo mając na uwadze charakterystykę danego postępowania administracyjnego, uwzględniając jego cel, przedmiot, czynności jakie mają być podejmowane w jego trakcie przez organ administracji publicznej. Należy mieć na uwadze, że organ regulacyjny w postępowaniu w przedmiocie wniosku taryfowego prowadzonym na podstawie przepisów u.z.z.w. ma dokonać złożonej oceny, analizy i weryfikacji wniosku taryfowego, które mają charakter wieloaspektowy, nie ograniczają się wyłącznie do kwestii prawnych a dotyczą również szeregu kwestii ekonomicznych, a następnie wydać decyzję w przedmiocie wniosku taryfowego. Niesporne jest przy tym, że w sprawie taryfowej prowadzone jest postępowanie administracyjne, zatem organ regulacyjny stosownie do wymogów przewidzianych w art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. w przypadku wątpliwości co do projektu taryfy oraz uzasadnienia, czy konieczności wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla tejże oceny, analizy i weryfikacji obowiązany jest uprzednio do przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.