V SA/Wa 463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział ZUS w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. (dalej: ,,ZUS") z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] marca 2011 r. J.M. zwrócił się do organu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek, w oparciu o art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uzasadniając wniosek Skarżący powołał się na brak przychodów w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, trudną sytuację materialną oraz problemy zdrowotne. Wskazał, że nie doszło do zawarcia ugody ratalnej z ZUS-em i nie udało mu się skorzystać z ustawy abolicyjnej. Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Zdaniem organu, brak było podstaw do stwierdzenia, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił, iż wobec skarżącego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne, w wyniku którego jest egzekwowana kwota ok. 447,00 zł miesięcznie. Zatem wobec zaistniałego stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ nie dotyczy ona sytuacji prawnej i faktycznej, w której znalazł się wnioskodawca. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, iż J.M. aktualnie pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1.512,00 zł, z którego Zakład może prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Tym samym, w ocenie ZUS, nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 6 o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ nie dotyczy ona sytuacji prawnej i faktycznej, w której obecnie znalazł się skarżący. ZUS wyjaśnił, iż wskazane przez skarżącego okoliczności nie są w świetle cytowanych przepisów samoistną i wystarczającą podstawą do wydania przez Zakład pozytywnej decyzji. Na powyższą decyzję Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2015 r. sygn. akt: V SA/Wa 2758/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, Zakład ponownie rozpatrując sprawę umorzenia należności z tytułu składek nie dokonał pełnej jej oceny w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bowiem nie ustalił czy nie ma podstaw do umorzenia zadłużenia skarżącego z uwagi na całkowitą nieściągalność należności w oparciu o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 1-5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a, na którą to podstawę powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 25 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, brak ten powoduje, iż decyzja ta jest wadliwa, albowiem wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z uwagi na jego wybiórcze zastosowanie. Organ bezpodstawnie ograniczył rozpoznanie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek do oceny ewentualnego istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, iż wskazanie przez wnioskodawcę konkretnej przesłanki determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek i obliguje organ do oceny materiału dowodowego jedynie w odniesieniu do wskazanej we wniosku podstawy umorzenia. W tej sytuacji bowiem, poza oceną, czy w sprawie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, organ winien ustalić, czy w sprawie nie występują pozostałe przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a. W ocenie Sądu, powołane w uzasadnieniu decyzji ZUS okoliczności powinny być zatem ocenione w kontekście wszystkich ustawowych przesłanek umorzenia, mających zastosowanie w sprawie. Ponownie orzekając w sprawie po wydaniu wyroku, ZUS decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił stan faktyczny oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że aktualnie Strona nie prowadzi już działalności gospodarczej, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1 550 zł netto. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż pozostaje z żoną w separacji (rozdzielność majątkową). ZUS zaznaczył, że Strona ponosi miesięczne wydatki w łącznej wysokości ok. 1 430 zł, w tym m.in. na: usługi fryzjerskie, zakup środków czystości, zakup biletów do teatru, kina, muzeum, wczasy, telefon komórkowy, czynsz. Oprócz zadłużenia wobec Zakładu posiada również zobowiązania wobec Z. [...] oraz wobec firmy E., jednakże brak jest informacji o wysokości ww. zobowiązań. Ponadto Strona nie posiada majątku w postaci ruchomości, jak również nieruchomości, nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej, co świadczy o tym, iż sytuacja materialna Strony nie wymaga przyznania szczególnej pomocy. Organ podkreślił, że wnioskodawca załączył do akt sprawy dokumentację medyczną, która potwierdza jego stan zdrowia. W ocenie ZUS wnioskodawca uzyskuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego, co umożliwia mu opłacenie należności z tytułu składek. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie Strona została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w myśl art. 10 § 1 k.p.a., z czego skorzystała. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.M. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł m.in., iż zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., ma przewlekle choroby, takie jak: cukrzyca, dna moczanowa, nadciśnienie tętnicze. Ponownie powołując się na swoją sytuację życiową wskazał, iż organ winien umorzyć określone we wniosku należności. Do skargi załączył zaświadczenie lekarskie z [...] lutego 2018 r. wystawione przez lekarza medycyny J.D. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga J.M. jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy ZUS orzekając ponownie, po wyroku WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2758/14 zastosował się do zaleceń i oceny prawnej zawartych w tym wyroku. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2758/14 Sąd stwierdził, że z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby organ w kontekście powołanego przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-5 oraz ust. 3a. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wyraźnie stwierdził, iż dokonał powtórnej analizy akt sprawy z punktu widzenia ewentualnego zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, w oparciu (jedynie) o art. 28 ust. 3 pkt 6 omawianej ustawy. Zatem ZUS wybiórczo zastosował art. 28 ust. 2 ww. ustawy. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę, ma obowiązek ocenić wniosek Skarżącego w kontekście wszystkich ustawowych przesłanek umorzenia, mających zastosowanie w sprawie, przy poszanowaniu realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z orzeczeniem Sądu z 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2758/14, ZUS ponownie przedstawił stan faktyczny oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, że powołane we wniosku argumenty oraz zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ ponownie wskazał, że strona nie prowadzi już działalności gospodarczej, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1 550 zł netto. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż z żoną pozostaje z żoną w separacji. Oprócz zadłużenia wobec Zakładu posiada zobowiązania wobec Z. [...] oraz wobec firmy E. oraz że nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Podał ponadto, że Strona cierpi na dolegliwości zdrowotne, które zostały potwierdzone załączoną do akt sprawy dokumentacją medyczną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle realizacji przez organ wytycznych Sądu wyeksponowanych w wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2758/14, do wykonania których organ był zobowiązany w związku z treścią art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. stwierdzić należy, że organ z żadnym stopniu nie wywiązał się z tego obowiązku. Organ nie ocenił wniosku Skarżącego w kontekście przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-5 oraz ust. 3a. Pomimo, że obowiązek ich rozważenia wynikał wprost ze wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2758/14. Podkreślić stanowczo należy, że za realizację tego obowiązku nie można uznać jedynie wskazania przez organ w decyzji na treść tychże przepisów i bezpośrednie wyprowadzenie z powołanych przepisów wniosku, że Skarżący ma zapewniony stały dochód, nie korzysta z pomocy opieki społecznej co umożliwia mu opłacenie należności z tytułu składek. Zaś stwierdzenie "Posiada Pan dolegliwości zdrowotne, które zostały potwierdzone załączoną do akt sprawy dokumentacją medyczną" jedynie wzmacnia przekonanie Sądu, że organ ponownie nie dokonał oceny przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-5 oraz ust. 3a. Nie sposób uznać za pełne wyjaśnienie sprawy przez organ, powtórzenia faktów, które wynikają z decyzji z [...] maja 2014 r., które w przeważającej części mogą być już nieaktualne z uwagi na fakt, że Strona korzystając z uprawnień wskazanych w art. 10 § 1 kpa wypowiadała się w sprawie ponad 2,5 roku temu. Tymczasem z treści skargi wynika, że Skarżący cierpi na bardzo poważne schorzenia, takie jak: cukrzyca, dna moczanowa, nadciśnienie tętnicze, co zostało potwierdzone załączonym do skargi zaświadczeniem lekarskim wydanym w dniu [...] lutego 2018 r. przez lekarza medycyny, z którego wynika, że Skarżący wymaga stałego leczenia farmakologicznego z powodu wcześniej wspominanych chorób, nadto z zaświadczenia wynika, że przebył dwie operacje (w roku 2011 i 2014). W świetle powyższego należało przyjąć, że postępowanie organu było niezgodne nie tylko z art. 153 p.p.s.a., lecz również z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dokonał prawidłowej oceny przesłanek określonych treścią przepisów wskazanych w wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2758/14, a uzasadnienie decyzji Zakładu nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wypełnił również ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a., gdyż nie dokonał powtórnej analizy materiału sprawy, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę ZUS zobligowany będzie do ustalenia stanu faktycznego w oparciu o materiał dowodowy zebrany już do tej pory w postępowaniu, uzupełniając go o nowe okoliczności, które zaszły lub ujawnione zostały po wydaniu decyzji z [...] maja 2014 r., ewentualnie uległy zmianie. Przy konieczności uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku oraz przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem powyżej wskazanych przepisów k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Zaś ustalenia organu i szczegółowa analiza wszystkich podniesionych w sprawie okoliczności - przy uwzględnieniu sytuacji zdrowotnej i ekonomicznej strony - powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając stwierdzone naruszenia prawa Sąd orzekł - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - jak w sentencji wyroku.