V SA/Wa 465/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek; uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. (wpływ do ZUS dnia [...].05.2007 r.) S. R. wraz z żoną M. R. zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - (dalej jako "Zakład") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. Wniosek został podpisany przez M. R.. W uzasadnieniu wnioskodawcy stwierdzili, że M. R. nie ma żadnych dochodów, a prowadzoną działalność gospodarczą zlikwidowała na skutek niewypłacalności. Nie posiada żadnego majątku ruchomego. Z kolei S. R. prowadzi działalność gospodarczą i może spłacić należność główną w ratach po 500 zł miesięcznie. Majątek małżonków stanowi udział w kamienicy położonej we W.. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił S. R. umorzenia odsetek w łącznej kwocie [...]zł. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład ustalił, że w stosunku do S. R. wdrożono w dniu [...].07.2002 r. egzekucję w postaci zajęcia środków na rachunku bankowym. Prowadzona egzekucja okazała się nieskuteczna, zaś dnia [...].07.2002 r. wpłynęło pismo z banku o likwidacji rachunku. Z uwagi na powyższe skierowano tytuły egzekucyjne do Naczelnika Urzędu Skarbowego we W.. Prowadzona egzekucja jest w toku. W celu ustalenia możliwości płatniczych wnioskodawcy Zakład przeprowadził wywiad majątkowy. Zgodnie z uzyskanymi informacjami wnioskodawca z prowadzonej działalności gospodarczej osiąga dochody około 400 zł netto. M. R. nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W.. Na wspólnym utrzymaniu pozostaje [...] letni syn i pani W. R., która pobiera świadczenie rentowe w kwocie 640,00 zł netto. Wnioskodawca posiada przyczepę lekką [...] r.p. [...] r. zaś małżonka pojazdy: [...]r.p. [...] i [...]r.p. [...]. Wnioskodawca jest wraz z małżonką współwłaścicielem [...] nieruchomości o nr KW [...] położonej we W.. Wnioskodawca posiada zaległości w Urzędzie Skarbowym i Urzędzie Miasta. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. w 2006 r. S. R. deklarował dochód z tytułu działalności - [...] zł i najmu/dzierżawy -[...] zł; łącznie [...] zł. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, wnioskodawca posiada bowiem majątek i dochody. Zakład nie stwierdził również zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości pomimo braku całkowitej nieściągalności. W dniu [...] września 2007 r. S. R. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zwanego dalej Prezesem Zakładu - z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tegoż wniosku podniósł, że nie wzięto pod uwagę jego zaległości podatkowych wobec Urzędu Skarbowego we W., który dokonał zajęcia dochodów wnioskodawcy uzyskiwanych z tytułu najmu lokali. Wnioskodawca zaznaczył, że nie jest prawdopodobne aby jego sytuacja finansowa uległa poprawie, zaś Urząd Skarbowy będzie zaspokajał swoje roszczenia w pierwszej kolejności. Wniosek został podpisany przez M. R. jako pełnomocnika. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Zakład zwrócił się do wnioskodawcy S. R. o nadesłanie pełnomocnictwa dla M. R. do reprezentowania wnioskodawcy przed ZUS. Pismem z dnia 1 października 2007 r. M. R. przysłała do ZUS kopię notarialnego pełnomocnictwa udzielonego jej przez męża . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu, działając w imieniu Zakładu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu zaznaczył, że po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego nie stwierdzono istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą i nie opłaca bieżących składek. Deklaruje dochód w wysokości 400,00 zł miesięcznie proponując jednocześnie rozłożenie dłużnej należności na raty w kwocie 500,00 zł, co rodzi podejrzenie o istnieniu innych nieujawnionych dochodów. Prezes Zakładu powołując się na dane uzyskane od Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. zauważył, że w 2006 r. S. R. deklarował dochód z tytułu działalności - [...] zł i najmu/dzierżawy - [...] zł. Miesięczny dochód na członka rodziny w 2006 r. wyniósł ponad 1.000,00 zł. Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentu o pierwszeństwie zaspokojenia należności Urzędu Skarbowego Prezes Zakładu stwierdził, iż fakt prowadzenia przez Naczelnika skutecznej egzekucji na poczet zaległości podatkowych nie może służyć jako argument za umorzeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji zarzucając im naruszenie art. 9, 10 §1 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm) - dalej "k.p.a."]. Skarżący podniósł, że nie zagwarantowano mu czynnego udziału podczas prowadzonego postępowania. Wyraził także wątpliwość, czy upoważnienie Prezesa Zakładu do podpisywania decyzji może obejmować kierowników Oddziałów - Inspektoratów. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134§1p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że winna ona zostać uchylona, jednak z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Sąd ustalił, że wszystkie pisma w toku postępowania przed organami ZUS były podpisywane nie przez S. R., ale przez jego żonę M. R., pomimo braku w aktach sprawy odpowiedniego upoważnienia. Dopiero na etapie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do S. R. o nadesłanie pełnomocnictwa dla żony M. R. do reprezentowania go przed ZUS. W odpowiedzi na wezwanie M. R. przysłała kopię tego samego pełnomocnictwa, którego potwierdzona za zgodność z oryginałem przez inspektora ZUS kopia znajdowała się już w aktach sprawy. Jak wynika z treści tego pełnomocnictwa S. R. upoważnił nim swoją żonę M. R. do zawarcia w jego imieniu i na jego rzecz umowy kredytu lub pożyczki, dokonania zabezpieczenia spłaty tego kredytu lub pożyczki oraz dokonania innych czynności mających na celu wykonanie tego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo nie obejmowało swoim zakresem upoważnienia do podejmowania kroków związanych z umorzeniem zadłużenia posiadanego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tak więc postępowanie w sprawie umorzenia zadłużenia S. R. było prowadzone pomimo braku w aktach sprawy prawidłowego pełnomocnictwa dla osoby, która podpisała wniosek o umorzenie zadłużenia , wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i wszystkie pisma w toku postępowania. Postępowanie to toczyło się więc z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymagania formalne jakie musi wypełnić strona, aby jej czynności wywoływały skutki prawne określa art. 63 K.p.a. Stosownie do art. 63 §2 K.p.a podanie (w tej sprawie wniosek) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§3). Zgodnie natomiast z art. 33 §2 i §3 K.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Braki w zakresie podania wymagają ich usunięcia w trybie określonym w art. 64§2 K.p.a. tj. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem , że ich nie usunięcie spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania. Jak wyżej wspomniano postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się pomimo niezłożenia przez stronę prawidłowego pełnomocnictwa, organ prowadzący postępowanie miał więc obowiązek wezwania strony do uzupełnienia braku. Wezwanie dokonane przez Zakład zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 64 §2 K.p.a. ponieważ strona nie została pouczona o konsekwencjach nie usunięcia braku, tzn, nie złożenia pełnomocnictwa lub złożenia niewłaściwego pełnomocnictwa. Wobec braku pouczenia strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji nie złożenia w zakreślonym terminie właściwego pełnomocnictwa. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie Zakład wezwie ponownie stronę do przedłożenia pełnomocnictwa dla M. R. do reprezentowania strony przed ZUS, tym, razem pouczając o skutkach nie uzupełnienia braku w terminie. W przypadku złożenia prawidłowego pełnomocnictwa Zakład rozstrzygnie sprawę merytorycznie; w przypadku nie złożenia przez stronę pełnomocnictwa uchyli decyzję wydaną w pierwszej instancji i umorzy postępowanie pierwszej instancji (art. 138§1 pkt 1 i 2 K.pa.). Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z art.40§2 K.p.a. jeżeli strona ustanowi pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku możliwości upoważnienia przez Prezesa ZUS kierowników oddziałów-inspektoratów do podpisywania decyzji, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest nieuzasadniony , ponieważ zgodnie z §3 ust. 3 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.Nr 137, poz.965) Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do podejmowania decyzji w określonych przez niego sprawach. Przepis ten nie ogranicza możliwości udzielania upoważnienia do osób zajmujących konkretne stanowiska. Za nieuzasadniony uznał Sąd podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 9 i 10§1 K.p.a. poprzez niezagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 14 maja 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. Inspektorat we W. poinformował stronę obszernie o treści przepisów regulujących sprawy umorzenia należności wobec ZUS, o przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego możliwości wnoszenia dowodów i czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium oraz wezwał do przedłożenia określonych dowodów określających sytuację materialną strony, a także wezwał do zgłoszenia się (osobistego lub osoby upoważnionej) na wywiad majątkowy. Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. strona została powiadomiona w trybie art. 10§1 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w I instancji. Następnie po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, strona została ponownie, pismem z dnia 20 września 2007 r. powiadomiona w trybie art. 10§1 K.p.a. oraz wezwana do złożenia dokumentów potwierdzających trudną sytuację majątkową. Za nieuzasadniony uznał Sąd również zarzut naruszenia art. 77§1 K.p.a. Organy orzekające ustaliły sytuację majątkową strony, w szczególności ustaliły, że wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą , z której uzyskuje dochody; w 2006 r. uzyskiwał ponadto dochód z wynajmu. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem przepisu art. 28 ust. 3a. Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec Skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Bezspornym w sprawie jest bowiem to, że Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochody. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z powołanym powyżej § 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, iż także w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.