V SA/Wa 4652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu C. na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Powiat ... do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... września 2015r. nr ... uchylająca decyzję Wojewody ... z dnia ... czerwca 2015r. w całości i określająca Powiatowi .. do zwrotu do budżetu państwa kwotę ... zł stanowiącą część dotacji celowej, udzielonej Powiatowi w roku 2012 na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami, pobrana w nadmiernej wysokości. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiat ... (dalej: Skarżący, Strona) otrzymał w 2012r dotację na realizację zadań związanych z gospodarką nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa w okresie od 1 stycznia 2012r. do dnia 31 grudnia 2012r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowość polegająca na nieprzekazaniu na rachunek Wojewody ... dochodów budżetowych na łączną kwotę ... zł, pobranych przez Powiat ... tytułem kar umownych wynikających z nieterminowego wykonania usługi zadań zleconych (95% naliczonych kar w łącznej wysokości ... zł). Ustalono, że decyzje Wojewody ... przyznające dotacje na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w kontrolowanym zakresie, tj. dział 700, rozdział 70005 zostały wprowadzone Uchwałami Zarządu Powiatu ... do planu finansowego w zakresie dochodów i wydatków jednostki. Powiat , w związku z realizacją zadań związanych z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, zawarł umowy z 9 wykonawcami na realizację przedmiotowych zadań, finansowanych w całości ze środków przyznanej dotacji celowej. Z przedstawionych przez Stronę faktur VAT wynika, że zapłata nastąpiła w kwotach niższych, niż całkowity koszt realizowanych zadań wynikających z umów i faktur. Z zestawienia wynika, ze Strona dokonała zapłaty w wysokości łącznie ... zł zamiast kwoty wynikającej z faktur w wysokości ... zł (okoliczności niesporne). W związku z tym, że Skarżący nie przekazał na rachunek Wojewody dochodów budżetowych pobranych tytułem kar umownych wynikających z nieterminowego wykonania usługi zadań zleconych, Wojewoda ... zawiadomieniem z dnia ... czerwca 2014r. wszczął z urzędu wobec Powiatu ... postępowanie administracyjne. W dniu 11 września 2014r. Wojewoda ... (dalej: Wojewoda, Organ I instancji) wydał decyzję którą określił Powiatowi do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej, udzielonej Powiatowi ... w 2012r. na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami, niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie ... zł oraz określił terminy naliczania odsetek od wskazanej kwoty dochodów w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 168 ust. 3 oraz art. 255 ust. 1 pkt 2 , ust. 3 pkt 2, ust. 4, ust. 5 u.f.p. W złożonym odwołaniu Powiat stwierdził, że rzeczywiście pobrał i nie odprowadził do budżetu państwa kwoty ... zł z tytułu kar umownych jednak w jego ocenie kary te stanowią w całości dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto kary umowne nie odpowiadają definicji żadnego z wymienionych trzech rodzajów ,,nadpłaconych dotacji’’ z art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z póżn. zm.), dalej: u.f.p. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia ... marca 2015r Minister Finansów, dalej: MF, Organ II instancji, uchylił zaskarżona decyzje przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W jego ocenie, decyzja nie zawierała szczegółowego uzasadnienia powołania w podstawie prawnej art. 255 ust. 4 u.f.p. Jeżeli kary umowne są związane z realizacja zadania, na które przekazano dotacje celową , zdaniem Organu należało rozważyć, czy w sprawie nie ma zastosowania art.169 u.f.p. w tym, czy były podstawy do uznania że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia ... czerwca 2015r. nr ... ,,RZ" Wojewoda ... określił Powiatowi do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej, udzielonej Powiatowi ... w 2012r. na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami, niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie ... zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 168 ust. 1 i ust. 3 oraz 169 ust. 6 u.f.p. W wyniku odwołania wniesionego przez Powiat, Minister Finansów wydał w dniu ... września 2015r. decyzję którą uchylił decyzję Wojewody ... z dnia ... czerwca 2015r. i orzekając co do istoty sprawy określił Powiatowi ... do zwrotu do budżetu państwa kwotę ...zł stanowiącą część dotacji celowej, udzielonej w roku 2012 na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami, pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami. Ta decyzja jest w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej. W uzasadnieniu MF podniósł, iż zadanie, na które udzielono dotacji, zostało wykonane w całości. Pominięcie przez Organ I instancji unormowań z art. 169 ust 1 pkt 2, ust 2 , 4 i 5 miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że co do zasady, potrącenie kwot z przysługującej wykonawcy należności skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania, na które przyznano dotację celową. Przyznanie dotacji bez uwzględnienia kar umownych oznaczałoby przyznanie dotacji w kwocie wyższej, niż niezbędna na realizację określonego zadania. W sprawie Strona otrzymała dotacje wyższą, niż niezbędna, więc otrzymała dotację w nadmiernej wysokości. Dlatego konieczny jest zwrot kwoty stanowiącej różnicę między wysokością faktycznie wypłaconego wykonawcom wynagrodzenia a kwotą przyznaną. W skardze na powyższą decyzję Powiat ... zarzucił błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że zapłata kar umownych przez wykonawcę w wyniku ich potrącenia z przysługującego temu wykonawcy wynagrodzenia skutkuje obniżeniem środków niezbędnych na sfinansowanie dotowanego zadania. Powołał się na stanowisko Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów zawarte w piśmie z dnia ... marca 2011r. nr ... z którego wynika, że dochody z tytułu kar umownych stanowią dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego i w związku z tym nie podlegają odprowadzeniu do budżetu państwa i ze powiat miał prawo jedynie do 5 % naliczonych i pobranych kar umownych w kwocie ... zł – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015r. poz. 513 z póżn. zm.). Ponadto Skarżący podkreślił, że kary umowne mają charakter sankcji za niewykonanie umówionej usługi w terminie i to z winy wykonawcy. Nie stanowią zysku analogicznego do udzielonego rabatu, upustu. Podał, iż MF nie wziął pod uwagę, że wykonawca może wystąpić do sądu z powództwem o zapłatę potrąconych kar umownych. Zwrócił także uwagę, że kary umowne mają cywilny charakter , nie stanowią zapłaty za usługę, nie wiążą się z otrzymaniem jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego, nie mają wpływu na wysokość ustalonego pomiędzy stronami wynagrodzenia wykonawcy i nie prowadza do jego obniżenia. W związku z tym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznaje za prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu państwa podlega : 1. dotacja wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2. lub pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Natomiast zgodnie z art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2 cytowanego przepisu, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Innymi słowy mówiąc, dla zastosowania art. 169 ustawy o finansach publicznych konieczne jest ustalenie sposobu wykorzystania dotacji (w sposób zgodny czy też niezgodny z przeznaczeniem) jak również, czy dotacja pobrana została nienależnie albo w nadmiernej wysokości. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Ministra Finansów, zgodnie z którym kary umowne uzyskane w związku z umowami obejmującymi realizację zadań finansowanych w całości z dotacji celowej przyznanej jednostce samorządu terytorialnego, nie mogą być uznane za dochód własny takiej jednostki. Tym samym zasadnie w niniejszej sprawie określono Skarżącej kwotę podlegającą do zwrotu do budżetu państwa. Należy zgodzić się również z poglądem, że skoro faktyczna wartość wydatków na wykonanie zadania uległa zmniejszeniu, to rozliczenie następuje na podstawie wydatków faktycznie poniesionych, natomiast kwota dotacji ulega automatycznemu zmniejszeniu z zachowaniem poziomu współfinansowania środkami dotacji. Wskazać należy, że katalog dochodów własnych województwa zawarty został w art. 6 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do powyższego przepisu źródłami dochodów własnych województwa są: 1) dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych; 2) dochody z majątku województwa; 3) spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa; 4) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; 5) 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 6) odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 7) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody województwa; 8) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 9) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; 10) inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu, kary umowne nie są objęte zakresem zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, przepis ten ma zastosowanie do kar pieniężnych i grzywien przewidzianych w przepisach ustaw i stanowiących świadczenia mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Oczywiste jest, że kara umowa pobrana na skutek wprowadzenia została do umowy umowie odpowiedniego zapisu. Oczywiste jest również, że w razie braku takiego zapisu, nie byłoby podstaw do dochodzenia kary umownej, a co za tym idzie, nie zaistniałaby potrzeba rozważania, czy taka kara umowa stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreśla jednak w tym miejscu, że zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Tak więc w ocenie Sądu, wprowadzenie do umów zapisu o karze umownej uznać należy nie tyle za skorzystanie z zasady swobody umów przewidzianej w k.c., ile za realizację obowiązków wynikających z postanowień ustawy o finansach publicznych, które miały na celu zapewnienie zasad dokonywania wydatków publicznych w sposób umożliwiający terminową realizację zadań w sposób oszczędny i celowy oraz terminowy. Celem bowiem ustawy o zamówieniach publicznych jest zabezpieczenie należytego wydatkowania środków publicznych. Zawarcie zapisu o karze umownej i następnie wyegzekwowanie powyższego zapisu doprowadza do sytuacji, w której możliwe jest zrealizowanie określonego zadania za kwotę niższą niż pierwotnie przewidywana. W sytuacji jednak, gdy kwota ta pochodzi z budżetu Państwa nie można uznać, że "zaoszczędzone" środki stają się dochodem jednostki samorządu terytorialnego. Środki te pochodziły bowiem z budżetu państwa i działania jednostki samorządu terytorialnego nie zmieniają kwalifikacji powyższych środków. O tym, że środki przekazane na konto beneficjenta nie stają się środkami prywatnymi przekonuje, w sposób jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 u.f.p jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 u.f.p. Z przepisu tego wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Z powołanego przepisu wynika zatem, że środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13, LEX nr 1485494). Ustawowy zwrot "wykorzystanie dotacji" określony został w sposób kategoryczny, przepisy nie przewidują innego wykorzystania dotacji niż faktyczna zapłata. O możliwości uznania określonej kwoty za dochód własny jednostki samorządu terytorialnego nie decyduje sam fakt uzyskania dochodu przez jednostkę budżetową, ale podstawa jego uzyskania przez tę jednostkę. Ponadto, należy zwrócić uwagę na księgowanie dotacji. Zgodnie z art. 152 u.f.p., którym została udzielona dotacja, o której mowa w art. 150 i art. 151 ust. 1, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Powołany przepis określa obowiązki beneficjenta w zakresie ewidencji środków otrzymanych z dotacji celowej oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Podmioty, którym udzielona została dotacja, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Wymóg ten związany jest z zasadą jawności i przejrzystości finansów publicznych, a realizacja obowiązków ewidencyjnych ma umożliwiać kontrolę wykonania umowy dotacyjnej. Wszelkie zatem działania finansowe w zakresie udzielonej dotacji winny być odnotowywane w ramach tej wyodrębnionej księgowości, która może dotyczyć wyłącznie rozliczeń tych środków finansowych (dotacji). Powołany przepis również przekonuje do uznania, że dotacja może być wykorzystana tylko na cele określone w umowie. Gdyby uznać za zasadne twierdzenie Skarżącej, o możliwości ujęcia wyegzekwowanej kary w pełnej wysokości jako dochód, to przepis art. 152 u.f.p. można byłoby uznać za przepis nieznajdujący racjonalnego uzasadnienia. Jeśli środki finansowe z dotacji miałyby stanowić własność beneficjenta, którą mógłby on swobodnie dysponować, to omawiany przepis byłby zbędny w systemie ustawy o finansach publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13, że podczas dokonywania wykładni przepisów normujących zwrot dotacji, nie można pominąć regulacji art. 152 u.f.p., stanowiącego o obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków, odzwierciadlającego także charakter tej publicznoprawnej instytucji. Sąd wskazuje końcowo, że żaden odrębny przepis nie wskazuje, by kara umowa uzyskana w okoliczności faktycznych takich jak w niniejszej sprawie mogła być uznana za dochód województwa. Wobec powyższego Sąd nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu skargi poglądu strony skarżącej, iż w realiach niniejszej sprawy kary umowne będące następstwem nieterminowej realizacji umów stanowią dochód Skarżącej. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.