V SA/Wa 466/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011); 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem skargi, wniesionej przez R.S. (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...]maja 2015 r. (datowanym na dzień [...] kwietnia 2015 r.) R.S. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności "prawomocnych decyzji odmawiających mi płatności za 2010 i za 2011 rok". Skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wezwał Skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. poprzez wskazanie, której dokładnie decyzji dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. R.S. wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji "Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającej przyznania płatności za 2011 r.". W związku z powyższym organ uznał, że wniosek R.S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji (tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K.). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011. Pismem z dnia [...] września 2015 r. R.S. wniósł, za pośrednictwem Prezesa ARiMR, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od ww. decyzji Prezesa ARiMR. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011. W uzasadnieniu organ wskazał, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek R.S. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 zostało zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, którą następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy. Podstawą odmowy przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 było niespełnienie warunku posiadania przez Wnioskodawcę działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Minister stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. jak i Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wydając decyzje w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 prawidłowo określili przepisy prawa stanowiące podstawę wydanych decyzji oraz przeprowadzonego w sprawie postępowania, co w rezultacie skutkować musiało odmową przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Wyjaśniono też, że z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. wynika, że prowadził on postępowanie odnośnie ustalenia kwalifikowanej powierzchni, o czym świadczy dokonanie przez niego wykluczeń w stosunku do powierzchni zadeklarowanej. Zaznaczono również, że w świetle wskazanych wyżej argumentów brak jest podstaw do uznania, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] marca 2012 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które z kolei pociągałoby za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Skarżącego, że "od 2012 r. do obecnej chwili Agencja nie orzekła w tej sprawie, mimo korzystnego dla mnie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 998/11 – przyp. Sądu) dotyczącego identycznej sprawy płatności za 2009 r. " wskazano, że kwestie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 rok były przedmiotem odrębnego postępowania. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Odnosząc się natomiast do pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono, że ww. decyzja Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. nie jest obarczona innymi, niż wymienione przez Skarżącego, wadami powodującymi jej nieważność. Powyższe oznacza zdaniem Ministra, iż w wymienionej sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2012 r., którą to skargą wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi Skarżący ponownie podniósł kwestię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 998/11, z którego zdaniem Skarżącego wynikało, że organy z rażącym naruszeniem prawa dokonały oceny przepisów prawa i orzekły o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i przedstawiony w części historycznej uzasadnień uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim w sprawie bezspornym jest, iż Skarżący w poszczególnych latach składał wnioski o przyznanie płatności do działek, które miały łączną powierzchnię 1 ha, przy czym powierzchnia - co do której wnioski owe były rozpatrywane - wynosiła mniej niż 1 ha, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na mocy art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako k.p.a.), a w szczególności na regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, że obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odmowie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazywał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 998/11, który zapadł w sprawie toczącej się ze skargi kasacyjnej Skarżącego na wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1068/10 w sprawie dotyczącej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] maja 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania Skarżącemu jednolitej płatności obszarowej na rok 2009. Z cyt. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 998/11 wynika, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Powołany przepis nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L Nr 316 z 2009r., poz. 65). Sąd – rozpoznając niniejszą skargę – stwierdza, że organy w treści obydwu swoich decyzji nie odniosły się do treści cyt. wyroku i przyjętej w nim wykładni wskazanych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie odmowy przyznania Skarżącemu płatności za 2011 rok. Takie działanie - w ocenie Sądu – nie może znaleźć aprobaty, albowiem organ rozpoznając wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym zostały podane powody upatrywania przez wnioskodawcę wadliwości decyzji, winien odnieść się do podnoszonych argumentów i przedstawić tok postępowania organu odnośnie podjętego rozstrzygnięcia, co ma szczególne znaczenie wówczas, gdy odmawia się wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Inne działanie organu pozostaje w rażącej dysproporcji z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Decyzje organu naruszają nadto przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego Skarżącemu tok rozumowania organu. Zdaniem Sądu organy dopuściły się również – w świetle przywoływanego wielokrotnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. – naruszenia prawa poprzez brak przyjęcia wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dokonanej w cyt. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu przyjęta przez organy w zaskarżonych decyzjach, jak i decyzjach objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią tego przepisu przyjętą przez sąd administracyjny. Potwierdzeniem stanowiska Sądu jest treść uzasadnienia cyt. wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., w której to NSA stwierdził, iż nie jest trafne stanowisko zajęte przez organ, zmierzające do wykazania, jakoby minimalny obszar działki rolnej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uprawniający do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. Wbrew temu stanowisku kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. NSA podkreślił ponadto, że organ nie wskazał przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Niemniej, nie można objąć wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tej części działki rolnej, która nie została bezpośrednio wykorzystana pod uprawę rolną, gdyż byłoby to trudne do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie produkcji rolnej danego rodzaju. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania sądowego zawiera zwrot wpisu sądowego.