V SA/Wa 468/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy skargę oddala Pismem nadanym [...] września 2007 r. B. S.o wniósł o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek, powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wniosek umotywował bardzo trudna sytuacją materialną i złym stanem zdrowia. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...] zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...] zł. Zakład podniósł, że analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy dokonano na podstawie następujących dowodów: * pismo Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia [...].09.2007 r. Nr [...], * pismo Urzędu Miasta P. z dnia [...].09.2007 r. Nr [...] wraz z decyzją wykreślającą z ewidencji działalności gospodarczej Nr WSA. [...] z dnia [...].12.2001 r. oraz decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2001 r., * pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Nr [...] z dnia [...] r., * pismo Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...].09.2007 r. Nr [...], * pismo Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...].09.2007 r. Nr [...], * notatkę służbową z dnia [...].10.2007 r. informującą, iż wnioskodawca nie figuruje w ewidencji osób pobierających świadczenia emerytalno-rentowe oraz w ewidencji dłużników alimentacyjnych, dokumentację ubezpieczeniową, zaewidencjonowaną w ZUS. W oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalono, że wnioskodawca pozostaje bez zatrudnienia, nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy. Utrzymuje się wyłącznie z prac dorywczych, z czego osiąga dochód w wysokości około [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca nie korzystał z pomocy społecznej, nie posiada innych zaległości publicznoprawnych, nie jest właścicielem żądnych nieruchomości. Następnie Zakład wyjaśnił, że art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określa warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak jest wystarczających przesłanek całkowitej nieściągalności uzasadniających podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie umorzenia należności. Zakład wskazał również, że stosownie do postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne płatników będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania w zw. z art. 28 ust.3a regulowane są rozporządzeniem Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz.1365). W myśl; § 3 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku kieski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład podkreślił, że dłużnik ubiegający się o umorzenie na podstawie powołanych powyżej przepisów powinien wykazać i przedstawić dowody świadczące o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających sytuację życiową, finansowa i zdrowotną. Poinformował jedynie, że utrzymuje się z prac dorywczych oraz, że ma problemy ze zdrowiem. Podsumowując organ stwierdził, że skoro dłużnik nie przedstawił wystarczających dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, to nie można było uznać, że opłacenie zaległych należności pociągnęłoby dla niego zbyt ciężkie skutki. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2007 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany z urzędu materiał dowodowy pozwolił na ustalenie następującego stanu faktycznego. Obecnie wnioskodawca pozostaje bez zatrudnienia, nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w Płocku. Utrzymuje się z wykonywania prac dorywczych, a osiągany dochód kształtuje się w wysokości [...] zł miesięcznie. Dotychczas nie korzystał z pomocy społecznej. Nie posiada zaległości w zobowiązaniach podatkowych wobec Urzędu Skarbowego w Płocku. Nie jest również właścicielem majątku nieruchomego na terenie powiatu płockiego. Prezes Zakładu stwierdził, że dopiero postanowienie organu egzekucyjnego może stanowić podstawę do umorzenia należności z tytułu składek z powodu całkowitej nieściągalności. Natomiast Zakład dokonuje wyłącznie ustaleń stanu majątkowego osoby zobowiązanej w celu dokonania ewentualnego zabezpieczenia długu na posiadanym majątku. Dotychczas organ egzekucyjny nie zakończył prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie stwierdził trwałej nieściągalności zadłużenia dlatego uznano, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie została stwierdzona. Organ wskazał także, iż działalność gospodarcza jest prowadzona na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca i na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, a ustaje z dniem zaprzestania jej wykonywania. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, lecz również z ryzykiem ponoszenia strat. Niezależnie od osiąganych wyników finansowych przedsiębiorca ma ustawowy obowiązek odprowadzania składek. Zdaniem Prezesa Zakładu to wnioskodawca powinien przedstawić dowody świadczące o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. W przedmiotowej sprawie pomimo wezwania wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących stanu rodzinnego i sytuacji zdrowotnej. Dłużnik formalnie nie podjął od 2004 r. żadnych czynności zmierzających do potwierdzenia złego stanu zdrowia, nie wystąpił do żadnej instytucji - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Powiatowego Urzędu Pracy o udzielenie wsparcia materialnego, pomoc w uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności, czy też zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego. Inicjatywa w tym zakresie należy do dłużnika jako osoby bezpośrednio zainteresowanej, a nie do instytucji państwowych, w tym również do ZUS. Dodatkowo wnioskodawca miał zagwarantowany czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z tych uprawnień jednak nie skorzystał. Konkludując Prezes Zakładu podkreślił, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna, jednak nie przedstawił on wystarczających dowodów, by można było uznać, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby dla niego zbyt ciężkie skutki. Od powyższej decyzji Prezesa Zakładu pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. B. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ZUS nie negując jego trudnej sytuacji finansowej, oraz braku majątku, z którego mógłby pokryć należności, pomijając jego stan zdrowia, wydał decyzję o bezwarunkowej spłacie zaległych składek. Następnie zwrócił uwagę na ciężki stan zdrowia (nadciśnienie, choroba nóg) i stwierdził, że z tego powodu nie mógł "biegać na każde wezwanie" ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy – w dniu 15 maja 2008 r. – skarżący przedstawił historię choroby z Przychodni Obwodowej w P., Poradnia Ogólna nr [...]. Znajdują się w niej wpisy począwszy od [...] r. do [...] r. Okazał również historię choroby ze [...]. Skarżący stwierdził, że powyższe dokumenty przywiózł do Sądu po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę, wcześniej ZUS nie żądał od niego żadnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Należności z tytułu składek dochodzone są w trybie postępowania egzekucyjnego za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Dotychczas organ egzekucyjny nie zakończył prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie stwierdził trwałej nieściągalności zadłużenia dlatego też uznano, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie została stwierdzona. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do zaległości składkowych skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż skarżący w toku całego postępowania administracyjnego wykazał się zupełną biernością w wykazaniu swojej trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Jego aktywność w toku postępowania ograniczyła się w zasadzie do złożenia wniosku o umorzenie zaległych należności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To Zakład samodzielnie zgromadził w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. Skarżący był informowany o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Zakład poinformował skarżącego, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej spoczywa na zobowiązanym oraz o możliwości uzupełnienia złożonego wniosku o dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie. Pismo organu pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego skarżący nie może twierdzić, że organy nie wymagały od niego żadnych dokumentów. Skarżący nie powinien czynić zarzutu pod adresem orzekających w niniejszej sprawie organów, że pomimo ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej nie umorzyły jego zaległych składek, nie przedstawił bowiem żadnych dowodów potwierdzających tą sytuację. Wobec tego organy musiały się oprzeć na zebranym z urzędu materiale dowodowym. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż zachodzi w stosunku do niego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.