V SA/Wa 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania: oddala skargę. Przedmiotem skargi M.P. (dalej: strona lub skarżący) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ I instancji) z [...] grudnia 2018 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] przyznał stronie pomoc finansową z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, m.in. uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia ww. decyzji, z tym, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia pomocy. Decyzja została doręczona w dniu 4 września 2015 r., zatem termin na uzupełnienie ww. wykształcenia upływał w dniu 4 września 2018 r., a termin na dostarczenie wymaganych dokumentów upływał w dniu 5 listopada 2018 r. (poniedziałek). Po pozytywnie przeprowadzonej weryfikacji wniosku o płatność, w dniu 3 grudnia 2015 r. została stronie wypłacona pomoc finansowa w wysokości 75 000,00 zł. Pismem z 22 grudnia 2016 r. Dyrektor ARiMR poinformował stronę o obowiązku złożenia m.in. dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczeniu decyzji o przyznaniu pomocy, tj. do dnia 3 listopada 2018 r.; z tym, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia pomocy oraz na każde żądanie Agencji , tj. do dnia 3 sierpnia 2019 r. Wnioskiem z 29 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się o wydłużenie terminu na uzupełnienia wykształcenia na podstawie § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017r., poz. 1159, dalej: rozporządzenie), informując, że z powodu długotrwałej niezdolności do wykonywania czynności związanych z uzupełnieniem wykształcenia spowodowanej długotrwałą chorobą i pobytem w szpitalu nie uzyskał egzaminu zasadniczej szkoły zawodowej, dołączając dokumentacje z leczenia szpitalnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy w sprawie zaistniała siła wyższa lub wyjątkowych okoliczności, organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego zgody na przywrócenie terminu do uzupełnienia wykształcenia określonego decyzją z [...] września 2015 r. oraz nie uznał okoliczności siły wyższej, tj. długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania czynności związanych z uzupełnieniem wykształcenia spowodowanych chorobą i pobytem w szpitalu. W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że wydane w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie odpowiada prawu, mimo naruszenia przepisów postępowania oraz błędnego uzasadnienia. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) i stwierdził, że zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydłużenia terminu na uzupełnienia wykształcenia, które załatwia się poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jednocześnie podkreślił, że Dyrektor ARiMR naruszył ww. przepis kpa prowadząc postępowanie wyjaśniające w związku z wnioskiem strony, co jednak nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia w sprawie. Zakres działania organu I instancji w przedmiotowej sprawie - stwierdzenia, czy strona nie dopełniła obowiązku uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji przyznania pomocy finansowej oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia ww. decyzji - wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1936, dalej: ustawa o wspieraniu) oraz § 20 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika obowiązek organu do wydania decyzji w sprawie zwrotu pomocy w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19 rozporządzenia. W toku postępowania dotyczącego zwrotu pomocy rozpatrzeniu powinny podlegać okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu pomocy określone w dalszych przepisach rozporządzenia, m.in. w § 22 rozporządzenia. Zdaniem Prezesa ARiMR orzekając w sprawie uznania jako kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności przyczyn nieuzupełnienia przez beneficjenta wykształcenia w terminie w odrębnym postępowaniu niejako "wydzielonym" z postępowania w sprawie zwrotu pomocy, które powinno być przeprowadzone w ramach wyznaczonych § 20 rozporządzenia, organ działał bez podstawy prawnej. Postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych do zwrotu określają przepisy art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137) w związku z przepisem § 20 ust. 1 rozporządzenia. Pismem z 20 lutego 2019 r. strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie postanowienie Prezesa ARiMR i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisów: 1. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o istnieniu ważnego interesu strony w kontekście zajmowanego przez skarżącego konsekwentnie stanowiska oraz przedłożonych przez niego dokumentów; b) art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania z jakich powodów organ odmówił przedłużenia terminu na uzupełnienie wykształcenia i przedłożenia potwierdzających stosownych dokumentów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również wprowadzenie skarżącego w błąd przez pracownika ARiMR zapewniającego, że do wniosku o wypłatę środków dołączone zostały dokumenty potwierdzające uzyskane kwalifikacje, które to organ po ponad roku uznał za niewystarczające i wezwał do kolejnego uzupełnienia wykształcenia, co również nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 2. prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy: art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r., ze zm., dalej: rozporządzenie 1974/2006) - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające wydłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, jak również niezwykle wąską interpretację pojęć "siła wyższa" i "wyjątkowe okoliczności", podczas gdy prawidłowa interpretacja tych pojęć pozwalała organowi na zastosowanie tych pojęć do szeroko opisanej sytuacji strony. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: ppsa). Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ppsa, sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd w tym miejscu wskazuje, że przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydłużenia terminu na uzupełnienie przez stronę wykształcenia. Innymi słowy przedmiotem sporu jest kwestia formalna związana z możliwością wszczęcia postępowania w tym zakresie. Kwestią sporną natomiast nie jest i nie może być kwestia merytoryczna związana z przyczynami niedochowania terminu w uzupełnieniu wykształcenia. A więc sąd nie mógł w tym postępowaniu uczynić przedmiotem sporu podnoszonych przez skarżącego argumentów, które w ocenie strony przemawiają za uznaniem tych okoliczności za "siłę wyższą" i "wyjątkowe okoliczności" uniemożliwiające we wskazanym terminie uzupełnienie wykształcenia, bowiem okoliczności takie mogą być przedmiotem postępowania (badania) w sprawie o zwrot środków finansowych z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Tym samym wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty zawarte w skardze nie mogły być poddane kontroli w tym postępowaniu, gdyż nie dotyczą istoty sporu w sprawie, a więc możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wydłużenia terminu na uzupełnienie wykształcenia. Dlatego też sąd uznał te zarzuty za bezzasadne w tym postępowaniu. Zgodnie z tym, co zostało wyżej wyjaśnione, przedmiotem sporu jest jedynie kwestia formalna dotycząca możliwości wszczęcia postępowania, a więc sąd musi dokonać kontroli rozstrzygnięcia Prezesa ARiMR w zakresie czy prawidłowo organ ten uznał, że nie istnieje podstawa prawna do wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie wydłużenia terminu do uzupełnienia wykształcenia. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego jest jak najbardziej prawidłowe, a więc brak jest podstawy prawnej do wszczęcia zawnioskowanego postępowania. Zdaniem sądu o powyższym niezbicie świadczą przepisy regulujące materię związaną z pomocą finansową w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Podstawę materialnoprawną przyznawania płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" stanowi ustawa o wspieraniu rozwoju oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia beneficjent powinien: uzupełnić wykształcenie w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3. W myśl § 19 pkt 6 rozporządzenia beneficjent powinien przedłożyć w Agencji dokument potwierdzający uzupełnienie wykształcenia, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 3 z tym, że w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Natomiast w § 20 rozporządzenia pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności. Stanie na straży praworządności związane jest z obowiązkiem działania organu na podstawi i w granicach prawa. Tym samym, po wpływie wniosku strony organ był zobowiązany do sprawdzenia, czy istnieje podstawa prawna aby takiemu wnioskowi nadać bieg. W sprawie słusznie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) w przedmiocie wydłużenia terminu do uzupełnienia wykształcenia. Dlatego też miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie stosując art. 61a § 1 kpa, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydłużenia terminu na uzupełnienia wykształcenia. Termin na uzupełnienie wykształcenia jest terminem prawa materialnego i tylko z uwagi na przepisy prawa materialnego jego bieg może być modyfikowany. Termin na uzupełnienie wykształcenia wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących (patrz cytowany § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) i tym samym termin ten nie może być ani wydłużany, ani skracany wolą organu. Dlatego też skoro brak było podstawy prawnej do wszczęcia wnioskowanego postępowania, to organ miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Powyższe oczywiście nie oznacza, że kwestia związana z uchybieniem terminu do uzupełnienia wykształcenia i jego przyczynami nie będzie przedmiotem rozpoznania przez organy ARiMR. Ta kwesta będzie przedmiotem odrębnej sprawy w zakresie zwrotu pomocy finansowej. Słusznie organ zauważył, że postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych do zwrotu określają przepisy art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137) w związku z przepisem § 20 ust. 1 rozporządzenia. Wówczas organ będzie zobowiązany do analizy sprawy pod kątem zaistnienia "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności" (o której mowa w art. 47 rozporządzenia 1974/2006 i § 22 rozporządzenia), które ewentualnie uniemożliwiły skarżącemu uzyskanie wymaganego wykształcenia w terminie określonym przez przepisy prawa. Również w tamtym postępowaniu organ będzie zobowiązany zastosować art. 7a § 1 kpa, w wypadku stwierdzenia okoliczności powołanych w tym przepisie. W tamtym również postępowaniu organ będzie analizował podnoszone argumenty związane z faktem dowiedzenia się przez stronę o obowiązku uzupełnienia wykształcenia. W toku bowiem postępowania dotyczącego zwrotu pomocy rozpatrzeniu powinny podlegać okoliczności, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu pomocy określone w przepisach rozporządzenia, m.in. w § 22 rozporządzenia i art. 47 rozporządzenia 1974/2006 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2016 r., sygn. V SA/Wa 3359/15). Mając powyższe na względzie prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydłużenia terminu do uzupełnienia wykształcenie. Zasadnie także Prezes ARiMR wskazał, że nieprawidłowo Dyrektor ARiMR prowadził postępowanie w zakresie ustalenia zaistnienia "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności", gdyż w kontrolowanym postępowaniu tych instytucji się nie bada, a więc argumentacja organu I instancji odnosząca się do tej kwestii w obecnej chwili nie poddaje się żadnej kontroli i co najważniejsze była przedwczesna. Powyższe jednakże nie powoduje konieczności uchylenia postanowienia organu I instancji, gdyż jego osnowa była prawidłowa, na co zasadnie zwrócił uwagę Prezes ARiMR. A więc wadliwości uzasadnienia nie maiła wpływu na treść rozstrzygnięcia, co uniemożliwia sądowi wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego. Reasumując nie zasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze. Prezes ARiMR nie uchybił obowiązkowi stania na straży praworządności oraz obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zasadnie wydał rozstrzygnięcie w II instancji. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.