V SA/Wa 469/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska- Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz J. J. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (zwanego dalej: "MPWIS") z dnia [...] listopada 2020 r. o numerze [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 26 sierpnia 2020 r. funkcjonariusz Komendy Policji w B. sporządził notatkę urzędową, z której wynikało, że J. J. (zwany dalej: "Skarżącym") nie zastosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa będąc w sklepie sieci [...] w K. Skarżący oświadczył, że z uwagi na swój zły stan zdrowia nie może zakrywać ust i nosa, przy czym nie posiadał przy sobie żadnego stosownego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego tę okoliczność. Notatka funkcjonariusza Policji została przekazana do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (zwanego dalej: "PPIS"), który uznał, że zachowanie Skarżącego stanowiło naruszenie § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 1356 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem RM z dnia 7 sierpnia 2020 r."), w związku z czym – decyzją z dnia [...] września 2020 r. o numerze [...] – wymierzył mu karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 26 sierpnia 2020 r. obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub części, maski albo maseczki, ust i nosa z rygorem natychmiastowego wykonania z dniem doręczenia. `Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. MPWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 46a pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o zapobieganiu"), w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj stosowanych rozwiązań, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tego rodzaju specjalne rozwiązanie zostało zawarte w treści § 24 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., którego naruszenie przez Skarżącego zostało udokumentowane w notatce służbowej Policji i bezsprzecznie stanowiło naruszenie powszechnie obowiązującego wówczas prawa. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że zachowanie Skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cel, z powodu którego wprowadzono w/w regulacje, nie zostanie osiągnięty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MPWIS z dnia [...] listopada 2020 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, jak również o zasądzenie kosztów sądowych, zarzucając naruszenie: 1) art. 46b pkt. 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć przede wszystkim z innych przyczyn aniżeli zarzuty w niej zawarte. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących jego nieważność. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Na wstępie przypomnieć wypada, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie o zapobieganiu, wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów wydała w dniu 7 sierpnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568, 695 i 1087), w miejscach ogólnodostępnych, w tym w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach). W kontrolowanej sprawie organy uznały, że Skarżący naruszył powyższy nakaz, bowiem w dniu 26 sierpnia 2020 r., będąc w sklepie sieci [...] nie zastosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa, co zostało potwierdzone w notatce funkcjonariusza Policji. Ponieważ wskazana regulacja rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., będąca jednocześnie podstawą prawną zapadłych w sprawie decyzji, niewątpliwie ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP, Sąd uznał, że przede wszystkim należy rozważyć jej zgodność z Konstytucją RP i delegacją ustawową. Badając tę kwestię Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się poglądów wyrażanych przez inne składy wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również potwierdzone ostatnio wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. z dnia 23 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 844/21, II GSK 939/21, II GSK 1011/21, z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt II GSK 1224/21, z dnia 28 października 2021 r. o sygn. akt II GSK 1448/21), że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli RP, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Stanowisko to wynika również z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, którego poglądy w tej mierze zostały obszernie zacytowane we wskazanych wyżej judykatach NSA. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza w konsekwencji, że w dacie zdarzenia będącego przyczyną nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej (w dniu 26 sierpnia 2020 r.) nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel RP ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego. Należy zauważyć, że powołany w podstawach prawnych decyzji obu instancji art. 46b ustawy o zapobieganiu – w brzmieniu aktualnym w dacie zdarzenia – przewidywał, że "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: (...) 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Ze wskazanej delegacji ustawowej w żaden sposób nie wynika obowiązek zakrywania ust i nosa. Wytyczne co do treści aktu wykonawczego miały zatem charakter blankietowy. Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu został zmieniony dopiero przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów". Wskazana ustawa zmieniająca z dnia 28 października 2020 r., dopiero z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Tym samym ustawowy nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął w rzeczywistości obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r. Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm RP w sposób umożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować cele określone przez ustawę. Stwierdzić zatem należy, że rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że § 24 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. był niezgodny z Konstytucją RP, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew postanowieniom art. 52 ust. 3 Konstytucji RP) i w związku z tym odmawia jego stosowania. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że w odróżnieniu od organów administracji publicznej, które nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tego powodu sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Nie ulega wątpliwości, że Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, co stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 2102/10; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowana na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu konstrukcja wielokrotnego odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), w tym zawartych również w przepisach wykonawczych, doprowadziła do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonujaco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona omawianych deliktów, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. W konsekwencji zaś, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzonych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji. Z tych wszystkich względów, przepis § 24 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych w nim nakazów. Skoro zatem w dniu 26 sierpnia 2020 r. nie istniała przewidziana przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezakrycie ust i nosa – jako forma ograniczenia tego prawa, przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu – nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organy kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Kara pieniężna została więc nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela, mogącej stanowić dla organów administracji publicznej upoważnienie do władczego (w tym wypadku penalnego) działania. To zaś sprawia, że zarówno decyzja I, jak też decyzja II instancji wydane zostały bez podstawy prawej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn brak jest również podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 3 p.p.a.s. Zwarte w punkcie trzecim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).