V SA/Wa 470/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa I: "Wsparcie Prowadzenia Prac B+R przez przedsiębiorstwa", Działanie 1.3 "Prace B+R finansowane z udziałem funduszy kapitałowych", Poddziałanie 1.3.1 "Wsparcie projektów badawczo-rozwojowych w fazie preseed przez fundusze typu proof of concept – BRIdge Alfa" dokonana przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej jako: "NCBiR" lub "organ"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]", który został zarejestrowany pod nr [...]. Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej spółka została poinformowana pismem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], że zakończono ocenę wniosku z wynikiem negatywnym - projekt został nierekomendowany do dofinansowania (§ 10 ust. 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 – dalej: Regulamin konkursu) ze względu na nieuzyskanie wymaganego progu punktowego w czterech kryteriach punktowanych oraz nieuzyskanie minimalnej łącznej liczby punktów (§ 10 ust. 8 Regulaminu konkursu). W opinii NCBiR projekt skarżącej uzyskał łącznie 8 pkt podczas, gdy minimalna liczba punktów wynosiła 12. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego protestu NCBiR pismem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] poinformowało stronę o jego nieuwzględnieniu. NCBiR stwierdziło, że protest jest niezasadny i utrzymało pierwotną ocenę w ramach kryteriów: 1. Doświadczenie zespołu Wnioskodawcy w zakresie pozyskiwania i przygotowania do inwestycji projektów o charakter; badawczo-rozwojowym (B+R) na wczesnych etapach rozwoju. 2. Doświadczenie Zespołu Wnioskodawcy w zakresie dokonywania inwestycji, pozyskiwania kolejnych rund finansowania oraz wyjść z inwestycji. 3. Adekwatność proponowanej Strategii Inwestycyjnej w kontekście możliwości osiągnięcia zakładanych celów. 4. Polityka inwestycyjna, czyli sposób pozyskiwania i przygotowywania do inwestycji projektów B+R znajdujących się w fazach Proof of Principle lub Proof of Concept. 5. Możliwości pozyskiwania kolejnych rund finansowania dla projektów B+R. W uzasadnieniu ww. pisma NCBiR przedstawiło stanowiska i uzasadnienia członków Panelu Odwoławczego odnoszące się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez spółkę. Część z nich została uznana za zasadne, jednak nie wpłynęło to na zmianę liczby punktów przyznanych wnioskowi spółki. Pismem z[...] marca 2018 r. spółka złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie wnosząc o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez NCBiR. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - zasady rzetelności określonej w art. 37 ust 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), - zasady bezstronności określonej w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez NCBiR, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] lutego 2018 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z prawem, w tym zgodności z: - ustawą z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; - regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, 2014-2020 Priorytet I: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa, Działanie 1.3: Prace B+R finansowane z udziałem funduszy kapitałowych Poddziałanie 1.3.1: Wsparcie Projektów badawczo-rozwojowych w fazie preseed przez fundusze typu proof of concept – BRIdge Alfa, Konkurs 1/1.3.1/2017 – BRIdge Alfa wraz z załącznikami w tym: przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 – Poddziałanie 1.3.1 POIR; Dokonując oceny zaskarżonej informacji w pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt skarżącej nie uzyskał dofinansowania z powodu nieosiągnięcia wymaganego progu punktowego w 5 kryteriach, a więc we wszystkich kryteriach merytorycznych punktowych podlegających ocenie w toku konkursu, tj. Doświadczenie zespołu wnioskodawcy w zakresie pozyskiwania i przygotowania do inwestycji projektów o charakterze badawczo - rozwojowym (B+R) na wczesnych etapach rozwoju (Kryterium nr 1), Doświadczenie zespołu wnioskodawcy w zakresie dokonywania inwestycji, pozyskiwania kolejnych rund finansowania oraz wyjść z inwestycji (Kryterium nr 2), Adekwatność proponowanej Strategii Inwestycyjnej w kontekście możliwości osiągnięcia zakładanych celów (Kryterium nr 3), Polityka inwestycyjna, czyli sposób pozyskiwania i przygotowywania do inwestycji projektów B+R znajdujących się w fazach Proof of Principle lub Proof of Concept (Kryterium nr 4) oraz Możliwość pozyskiwania kolejnych rund finansowania dla projektów B+R (Kryterium nr 5). Przechodząc do dalszej analizy sprawy na wstępie należy wskazać, że Sąd nie jest biegłym i jego rola nie może polegać na merytorycznej ocenie projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Programów Operacyjnych np. Inteligentny Rozwój winna ograniczać się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Zatem skoro w zasadniczej części uzasadnienia skarżąca prowadzi polemikę z oceną ekspertów, to w ocenie Sądu powyższego nie można rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, a o którym mowa w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Oczywiście powyższe nie oznacza, że Sąd nie dokonuje oceny recenzji ekspertów. Dokonuje jej, ale tylko w kontekście np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium. Merytoryczna weryfikacja wniosku odbywa się według kryteriów wartościujących i ma ona charakter swobodnej oceny, ale nie może przybierać oceny dowolnej, gdyż kryteria oceny zostały wskazane w Przewodniku. Dokonując analizy prawidłowości dokonanej przez Panel Ekspertów oceny kryteriów 1-5 należy wskazać, że w odniesieniu do każdego z kryteriów 1-5 eksperci zarzucili projektowi szereg braków, które przełożyły się na ostateczną ocenę punktową w ramach danego kryterium. W ocenie Sądu trafnie wskazuje organ, iż skarżąca wybiórczo odnosi się do tych zarzutów podniesionych przez oceniających zarówno w piśmie informującym o ocenie, jak i w rozstrzygnięciu protestu. Np. formułując zarzut braku rzetelności dokonanej oceny skarżąca wskazuje, że w Koncepcji funkcjonowania Funduszu (...) konsekwentnie przejawia się informacja o wykorzystaniu w zarządzaniu Funduszem (...) metodyki PRINCE2 (...) zatem przyjęcie przez organizację metodyki zarządzania PRINCE2 samo w sobie implikuje zasady działania, nie wymagające odrębnych opisów w wniosku o dofinansowanie. Skarżąca zdaje się przy tym nie dostrzegać, że niewystarczający opis we wniosku o dofinansowanie przekłada się na przyznaną w ramach kryteriów ocenę punktową co też miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, gdyż skarżąca w 4 kryteriach punktowych otrzymała ocenę przeciętną. W powyższym przykładzie samo wskazanie rodzaju metodyki w oparciu o którą Fundusz będzie zarządzany nie wskazuje zasad działania i podziału ról wewnątrz organizacji. Każda metodyka wymaga bowiem dostosowania jej do specyfiki konkretnego podmiotu. Odnosząc się do zarzucanego przez stronę braku rzetelności przeprowadzonej oceny przejawiającego się brakiem podwyższenia punktacji w ramach Kryterium 3 pomimo uwzględnienia zarzutu dotyczącego konfliktu interesów wskazać należy, że jest to zarzut nieuzasadniony. Strona nie dostrzega bowiem, że w ramach przedmiotowego kryterium nie oceniano wyłącznie kwestii konfliktu interesów, lecz podniesiono jeszcze szereg innych, istotnych zarzutów (odnoszących się m.in. do inwestycji ESCO, preferencji i strategii inwestycyjnych), które zostały na etapie rozpatrywania protestu podtrzymane. To z kolei spowodowało brak możliwości podwyższenia punktacji i przyznania wnioskowi oceny bardzo dobrej. Analogiczna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do Kryterium 4, na ocenę którego złożyły się nie tylko braki dotyczące analizy wymienionych tam ryzyk, ale również podtrzymane na etapie rozpatrywania protestu zarzuty dotyczące przeciętnego doświadczenia wnioskodawcy w zakresie pozyskiwania pomysłów z jednostek B+R, brak wskazania osoby, która byłaby odpowiedzialna za kontakty z jednostkami naukowymi. Suma tych zarzutów złożyła się na przyznaną wnioskowi w ramach kryterium ocenę przeciętną. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez oceniających zarzutu dotyczącego listów intencyjnych wskazać natomiast należy, że co prawda stroną listów intencyjnych nie musi być wnioskodawca, nie mniej jednak sytuacja taka dopuszczalna jest pod warunkiem, że z listów wynika możliwość zastąpienia w charakterze inwestora podmiotu wskazanego w liście intencyjnym przez wnioskodawcę. To zaś nie wynikało z załączonych przez stronę listów, z których dwa na trzy zostało podpisane pomiędzy jednostką naukową o spółką S. sp. z o.o. O braku rzetelności w ocenie merytorycznej nie świadczy również fakt postawienia stronie zarzutu braku polityki zarządzania konfliktem interesów, a następnie uwzględnienie zastrzeżeń strony w tym zakresie podczas rozpatrywania protestu. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę rolą środka odwoławczego jest sprawdzenie poprawności przeprowadzonej oceny pierwotnej, co oznacza, że na tym etapie ta ocena może zostać zmieniona, co w przypadku zarzutu dotyczącego konfliktu interesów miało miejsce. O rzetelności przeprowadzonej oceny świadczy zaś przede wszystkim fakt, że jest ona dokonywana dwukrotnie przez ekspertów specjalizujących się w dziedzinie której dotyczy projekt. Uznanie zaś części zarzutów za zasadne na etapie rozpatrywania protestów nie świadczy zatem o nierzetelności oceny, lecz o gruntownym przeanalizowaniu podniesionych w proteście zarzutów i gruntownej analizie złożonej dokumentacji aplikacyjnej. Dodać należy, że za zasadne uznano pojedyncze zarzuty w ramach poszczególnych kryteriów. Okoliczność ta nie mogła jednak wpłynąć na przyznaną punktację z uwagi na ilość i wagę zarzutów uznanych za niezasadne. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżona informacja zawiera nie tylko odniesienie do każdego kwestionowanego kryterium, ale także do każdego odrębnego zarzutu sformułowanego w ramach poszczególnych kryteriów, co czyni ją odpowiadająca prawu. Podkreślić należy, że zarówno ocena pierwotna wniosku o dofinansowanie, jak i ocena w ramach procedury odwoławczej, została przeprowadzana przez ekspertów z danej dziedziny, tj. ekspertów z dziedziny, której dotyczy oceniany projekt. Eksperci wyznaczani są przez Dyrektora NCBR spośród przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, a każdy z ekspertów składa oświadczenie o bezstronności, poufności oraz spełnieniu wymogów eksperta, o którym mowa w art. 49 ust. 3 ustawy. Podsumowując wskazać należy, że to wnioskodawca, a nie organ oceniający projekt odpowiedzialny jest za dostarczenie konkretnych informacji, które są wymagane w regulaminie konkursu i niezbędne do przeprowadzenia oceny. Brak tych informacji musi prowadzić do negatywnej oceny danego kryterium bądź do obniżenia liczby punktów. Podanie przez wnioskodawcę określonych informacji jest istotne również z tego powodu, że ich brak może oznaczać brak należytego przygotowania projektu. Poza tym po złożeniu wniosku na żadnym etapie nie ma możliwości jego uzupełnienia czy też modyfikacji informacji w nim wskazanych. Strona nie może przy tym przerzucać odpowiedzialności za swoje działania (sporządzenie wniosku) na organ, czy też ekspertów oceniających i następnie wskazywać na określone nieprawidłowości tej oceny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji