V SA/Wa 4749/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Iwona Kozłowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Ś. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Ś. w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: GIF, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], którą umorzono w całości wszczęte w dniu [...] listopada 2016 r. na wniosek [...] Izby Aptekarskiej w [...] (dalej także jako: strona, skarżąca, wnioskodawca) postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt. 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne przez Aptekę [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. GIF przywołał m.in. następującą argumentację: Jak wynika z analizowanych akt, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] WIF wszczął postępowanie administracyjne "(...) w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne przez przedsiębiorcę Apteka [...] (...)" GIF stwierdza, że w zakresie tak określonego przedmiotu postępowania brak było prawnej możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Zgodnie bowiem z ww. przepisami, zezwolenia na prowadzenie apteki nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych (pkt 2) albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa (pkt 3). Przytoczone regulacje nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, albowiem określają jedynie przesłanki stojące na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki. "Podejrzenie naruszenia" art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. nie może stanowić zatem przedmiotu sprawy administracyjnej, albowiem nie pozwala na władczą konkretyzację generalno- abstrakcyjnej normy prawnej odnoszącej się do wzajemnych uprawnień i obowiązków organu administracji publicznej oraz podmiotu administrowanego. Taka konkretyzacja może nastąpić jedynie w oparciu o art. 99 ust. 2 u.p.f., który określa katalog decyzji związanych z zezwoleniem na prowadzenie apteki - "Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego". Stąd weryfikacji okoliczności, o których mowa w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., w analizowanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji mógł dokonać jedynie w postępowaniu, którego przedmiotem byłoby działanie mieszczące się w zakresie wskazanej normy kompetencyjnej. Prawidłowe określenie przedmiotu sprawy administracyjnej umożliwia nie tylko merytoryczne zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji konkretyzującej normę prawną, ale stanowi zarazem gwarancje zapewnienia stronie realizacji uprawnień procesowych wynikających z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. GIF dostrzegłszy uchybienie procesowe związane z określeniem przedmiotu niniejszej sprawy zobligowany był do utrzymania w mocy decyzji [...] WIF z dnia [...] lutego 2017 r., albowiem postępowanie to od momentu wszczęcia było bezprzedmiotowe. Nieprawidłowo określony przedmiot sprawy stanowił przeszkodę jej merytorycznego zakończenia, a Stronie postępowania nie zapewniał informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jedynie w prawidłowo określonym przedmiocie sprawy organ pierwszej instancji uprawniony będzie do dokonywania ustaleń merytorycznych. Decyzję GIF z dnia [...] sierpnia 2021 r. zaskarżyła strona zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 99 ust. 3 p. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez pominięcie treści art. 99 ust. 3 p. 2 "kontroluje w sposób bezpośredni lub pośredni..." w trakcie rozpatrywania sprawy i przyjęcie, że sprawy z art. 99 ust. 3 p. nie mogą być traktowane przez GIF jako sprawy administracyjne. - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 99 ust. 3 p. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez pominięcie treści art. 99 ust. 3 p. 3 w trakcie rozpatrywania sprawy i przyjęcie, że sprawy z art. 99 ust. 3 p. nie mogą być traktowane przez GIF jako sprawy administracyjne. - naruszenie prawa w postaci art. 37ap ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez niezastosowanie go w tej sprawie. - naruszenie prawa w postaci art. 1 pkt 1 KPA poprzez przyjęcie, że sprawa niniejsza nie jest sprawą - administracyjną, gdy tymczasem zgodnie z przepisem art. 37ap w związku z art. 99 ust 3 p. 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne inaczej nie byłoby możliwe stwierdzenie, czy przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa do wykonywania działalności gospodarczej określonej w przepisach szczególnych ustawy Prawo farmaceutyczne już po uzyskaniu zezwolenia i prowadzeniu działalności. - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm.) poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie w tym kwestii warunków pracy farmaceutów w sieciach naruszających zakaz antykoncentracyjny z art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne. - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 oraz 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 73 ze zm.) poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów Państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego oraz interesu farmaceutów wykonujących zawód w sieciach naruszających zakaz antykoncentracyjny z art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne. - naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm.) jest oczywiste. Przewlekanie postępowania przez 4 lata nie służy ani prawdzie, ani budowaniu zaufania do Państwa, ani nie powinno być sofistycznym argumentem do umorzenia postępowania, gdy organ sam przyznaje - naruszyłem prawo ale mogę to robić, a strona która w dobrej wierze oczekiwała na rzetelne działania organów jest teraz napominana przez organ, że jest naiwna i nie korzystała z prawa do skargi. - naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 107 w związku z 126 KPA poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. - naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że organ I Instancji prawidłowo rozpoznał sprawę i utrzymanie w mocy jego decyzji, zamiast uchylić decyzję, co przewidują przepisy art. 138 § 1 p. 2 i 138, § 2 i nast. KPA wobec niezbadania naruszenia prawa farmaceutycznego o zakazie koncentracji 1% przez wnioskodawcę. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty, na podstawie art. 145 KPA skarżąca wniosła o: 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu 1 instancji. 2. Stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, jak również nie ulega wykonanie postanowienie organu I instancji. 3. Zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (w tym opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł). W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. W ustawie - Prawo farmaceutyczne znajduje się jednak art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Z zestawienia powyższych przepisów, zdaniem składu orzekającego wynika, że podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się zezwolenia jeżeli podmiot ten jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Podobnie jest w sytuacji określonej w art. 99 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Niewątpliwie wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątkowy i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogi. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z pozbawionym podstaw prawnych naruszeniem powyższej zasady, bowiem ograniczenia w koncentracji aptek nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zatem nie jest wynikiem domniemania czy też interpretacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 201/08, przepis art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego jest przepisem antykoncentracyjnym, nie pozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Sąd orzekający podziela ten pogląd, jak i stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 23 lipca 2015 r" w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 399/15. W wyroku tym wskazano, że "Celem wprowadzenia art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego było zapobieżenie kartelizacji rynku aptecznego na terenie Polski. Przepis ten jak to trafnie uznały organy samorządu określa wielkość dozwolonej koncentracji na rynku aptek, ustalając wyraźne limity skupienia obrotu detalicznego produktami leczniczymi w rękach jednego przedsiębiorcy, wskazując wprost, że przekroczenie określonej liczby aptek niesie ze sobą sankcję w postaci odmowy wydania zezwolenia. Skoro ustawodawca wprowadził takie obostrzenie przy wydawaniu zezwoleń na prowadzenie apteki sens tego przepisu byłby wypaczony, gdyby uznać dopuszczalność odstąpienia od tego zakazu w czasie prowadzenia działalności na podstawie wydanego zezwolenia’’. Interpretacja art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia, ale także w dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Zajmując w sprawie ww. stanowisko warto przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów, z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, wskazujący, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Mowa tu o sytuacji, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Taki przypadek zaistniał w niniejszej sprawie. Uznanie bowiem słuszności stanowiska organu stawiałoby pod znakiem zapytania sens (skuteczność) rozwiązań antykoncentracyjnych zawartych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, które to ograniczenia obowiązywałyby tylko przy wydawaniu zezwoleń. Powyższe oznacza, iż postępowanie prowadzone przez organy obu instancji nie było bezprzedmiotowe, zatem brak było podstaw do jego umorzenia z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że decyzja wydana w i instancji w sprawie niniejszej nosi datę [...] lutego 2017 r. natomiast decyzja organu odwoławczego wydana została [...] sierpnia 2021 r. Zdaniem sądu nic nie uzasadniało tak długiego procedowania przez organ II instancji, tym bardziej, że uzasadnienie decyzji GIF skupia się wyłącznie na błędnej interpretacji art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego. Sąd podnosi jednocześnie, że przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Ustawodawca zatem wymaga, by przedsiębiorca posiadający już zezwolenie, przez cały czas prowadzenia apteki spełniał warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej. Użycie określenia "cofa zezwolenie" oznacza, że zaistnienie sytuacji, gdy przedsiębiorca "przestał spełniać warunki", obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Jednym z wymogów, o którym mowa w ww. przepisie, jest rękojmia należytego prowadzenia apteki. W sytuacji ubiegania się o zezwolenie, w myśl art. 101 pkt 4 p.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Oznacza to, że podmiot uzyskujący zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki. Musi następnie ten podmiot legitymować się rękojmią należytego prowadzenia apteki przez cały okres wykonywania tej działalności. W przeciwnym przypadku narazi się na sankcję z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. Podobnie rzecz się ma w sytuacji przewidzianej w art. 99 ust. 2 i 3 p.f. Zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 p.f. nie tylko wydaje się bowiem w przypadkach wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3, ale i cofa się już udzielone zezwolenie, kiedy oba w/w przypadki (bądź tylko jeden z nich) zaistnieją. Organ odwoławczy nie poczynił w sprawie żadnych własnych ustaleń, a swoje wywody zawarł na dwóch stronach. Także i to czyni koniecznym uchylenie decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda rozstrzygnięcie merytoryczne. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.