V SA/Wa 475/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. T. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. T. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego, dalej jako Prezes ARR, nr [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L., dalej: "Dyrektor ARR" udzielił Skarżącej wsparcia w kwocie 582.708,09 zł z tytułu kryzysu w sektorze owoców i warzyw spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Na skutek przeprowadzonej kontroli ex post, decyzją z [...] listopada 2013 r. Dyrektor ARR uchylił własną decyzję i odmówił Skarżącej przyznanego uprzednio wsparcia. W wyniku wniesionego odwołania, decyzja została uchylona przez Prezesa ARR, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi ARR, który decyzją z [...] maja 2014 r. ponownie uchylił decyzję z [...] września 2011 r. i odmówił Skarżącej wsparcia. Prezes ARR decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. Decyzja z [...] lipca 2014 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2540/14 skargę oddalił. Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 1993/15) uchylił wyrok Sądu I instancji z 9 kwietnia 2015 r., decyzję Prezesa ARR z [...] lipca 2014 r. oraz decyzję Dyrektora ARR z [...] maja 2014 r. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Minister utrzymał z mocy rozstrzygnięcie Prezesa ARR z [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi środków w wysokości 582.708,09 zł, które zostały wypłacone Stronie na podstawie decyzji Dyrektora ARR z [...] września 2011 r. W dniu 30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok o sygn. akt V SA/Wa 768/16, w którym oddalił skargę Strony na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ARR z [...] maja 2014 r. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r., Skarżąca pismem z 7 kwietnia 2017 r. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Strona wskazała, że w związku z uchyleniem przez NSA wyroku tut. Sądu z 9 kwietnia 2015 r., decyzji z [...] lipca 2014 r. oraz decyzji z [...] maja 2014 r. uchylającej decyzję o przyznaniu płatności i odmawiającej przyznanego uprzednio wsparcia, konieczne jest wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Prezesa ARR z [...] października 2015 r., na podstawie której Stronie ustalono kwotę nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi środków finansowych. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja z [...] stycznia 2016 r. była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z 30 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 768/16) oddalił skargę. W ocenie Ministra postępowanie o wznowienie którego wnioskuje Strona zostało zakończone decyzją organu administracji publicznej wydaną w II instancji, a skarga Strony złożona na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny wraz ze wskazaniem, iż treść ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania przed NSA nie ma związku z postępowaniem w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności i jest dla niego nieistotna. Analizując zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 149 § 3 k.p.a. poprzez przesądzenie o braku podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w stadium wszczęcia postępowania wznowieniowego argumentował, że rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek Strony z 7 kwietnia 2017 r., badał jedynie czy zaistniały formalne przesłanki do jego rozpatrzenia. W jego ocenie przesłanki takie nie zaistniały i wobec tego wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Rozpatrując zarzut Strony dotyczący bezpodstawnego przyjęcia przez Ministra, że oddalenie skargi na decyzję wydaną w postępowaniu głównym wyłącza dopuszczalność jej weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania na skutek niewłaściwej interpretacji treści uzasadnienia wyroku WSA z 30 marca 2017 r., organ administracji wskazał, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu administracji publicznej, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a przesłanki wznowienia dotyczyły okoliczności, które temu sądowi były znane. Pismem z 14 lutego 2018 r. Strona wniosła skargę na postanowienie Ministra z [...] stycznia 2018 r. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez uznanie, że przymiot prawomocności wyroku WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 768/16) oddalającego skargę na decyzję Ministra z [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa ARR z [...] października 2015 r. wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, co skutkowało pozbawieniem Skarżącej wynikającego z art. 2 Konstytucji RP prawa do procesu na drodze administracyjnej. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r., zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz Skarżącej od Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnej (postanowienia) wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji (postanowienia) uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a"). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji jest jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie to nie stanowi "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Kontrolę tę wyznaczają bowiem określone przepisami prawa przesłanki, wystąpienie których otwiera dopiero możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania oraz odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na odmowę wznowienia postępowania służy zażalenie. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Brzmienie art. 149 k.p.a. wskazuje, że postępowanie w przedmiocie wznowienia składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap, w którym następuje badanie spełnienia przesłanek formalnych przez wnioskodawcę, zakończony może być wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Drugi etap - po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - w którym następuje badanie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) kończy wydanie decyzji w trybie art. 151 k.p.a. W niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania Strona wskazała art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W ocenie Strony organ przedwcześnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ już na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych dokonał jego oceny merytorycznej, a więc zbadał, czy w stanie faktycznym ustalonym w sprawie zaistniała powołana we wniosku przesłanka wznowieniowa. Skarżąca argumentowała, że organ administracji przekroczył granice oceny formalnej wniosku, ponieważ już w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. przesądził, że przymiot prawomocności wyroku WSA w Warszawie z 30 marca 2017 r. oddalającego skargę na decyzję z [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2015 r. ustalająca Skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków pozyskanych na mocy decyzji z [...] września 2011 r. wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2016 r. Skarżąca zasadność wznowienia postępowania wiąże z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 4 kwietnia 2017 r. wyroku o sygn. akt II GSK 1993/15 uchylającego wyrok tut. Sądu z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2540/14 oraz decyzji Prezesa ARR z [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w L. z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności. W ocenie organu administracji funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu głównym, wyłącza możliwość weryfikacji tej decyzji w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji powołał fragment uzasadnienia wyroku z 30 marca 2017r., sygn. akt V SA/Wa 768/16, w którym tut. Sąd wskazał, że pomiędzy postępowaniem dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków, a postępowaniem prowadzonym w sprawie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności brak jest związku. Według organu administracji z wyroku WSA w Warszawie wynika, że treść ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed NSA nie ma związku z postępowaniem w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności i jest dla niego nieistotna. W ocenie organu powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia postępowania z wniosku Strony z uwagi na brak związku między podstawą wznowienia (opartą o wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r.) a treścią dotychczasowej decyzji, a dokonana przez organy administracji w tym zakresie ocena wniosku mieści się w zakresie oceny warunków formalnych. W powyższym sporze rację należy przyznać Skarżącej i jednoznacznie wskazać, że organ co najmniej przedwcześnie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała jedną z podstaw wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i uzasadniła, dlaczego postępowanie administracyjne należy wznowić na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ nie kwestionował, że wniosek został złożony w terminie. Zakwestionował natomiast istnienie powołanej przez Stronę podstawy wznowienia. W tym zakresie odwołał się do wyroku WSA w Warszawie w sprawie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności. Zauważyć jednak należy, w tym samym czasie prowadzone były dwa postępowania administracyjne: w sprawie wniosku o przyznanie płatności i w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Drugie wskazane postępowanie było skutkiem wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji w sprawie przyznania płatności i odmowie przyznania tej płatności. Ponieważ decyzje wydawane w sprawie przyznania, a następnie odmowy przyznania płatności kilkakrotnie były przekazywane przez organ II instancji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności prowadzone było w tym samym przedziale czasu, w którym trwały postępowania w sprawie wniosku o płatność. Dodatkowo decyzje ostateczne wydane w dwóch postępowania administracyjnych stanowiły przedmiot kontroli sądowej. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd zawarty w wyroku z 30 marca 2017 r. zgodnie z którym postępowanie w sprawie przyznania lub odmowy przyznania płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Zauważyć również należy, że w wyroku z 30 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 768/16 Sąd jednoznacznie stwierdził, że postępowanie toczące się przed NSA w przedmiocie uprawnienia strony do uzyskania wsparcia finansowego w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC nie stanowiło zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, ponieważ nie występowała przeszkoda uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Sąd zwrócił uwagę, że ewentualne korzystne dla Skarżącej rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed NSA i uchylenie decyzji o odmowie udzielenia wsparcia ze środków unijnych może spowodować, że organ będzie ponownie rozpatrywał sprawę, ale nie przesądza o treści rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przepisy k.p.a. przewidują bowiem specjalne tryby do wzruszenia decyzji ostatecznych w przypadku zaistnienia wskazanych w tych przepisach przesłanek. Zauważyć należy, że w dniu wydania wyroku przez WSA w Warszawie tj. 30 marca 2017 r., postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone, bowiem wyrok Sąd II instancji wydał 4 kwietnia 2017 r. Widoczne jest więc, że wniosek o wznowienie postępowania Skarżąca złożyła w nowym stanie faktycznym, innym niż istniał w momencie wydania wyroku przez sąd I instancji. W niniejszej sprawie organ administracji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego stwierdzając brak jakiejkolwiek ustawowej przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a., pomimo, że Skarżąca wskazała, że wniosek jest uzasadniony, ponieważ decyzja ostateczna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) Ocena wskazanej przez Stronę podstawy wznowieniowej powinna zostać przeprowadzona już w ramach wznowionego postępowania administracyjnego. Przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania organ administracji nie mógł badać, czy w postępowaniu, którego wznowienia Strona żąda rzeczywiście wystąpiła przesłanka powołana przez Skarżącą. Ta kwestia należała do postępowania rozpoznawczego. To, czy przyczyny wznowienia wskazane we wniosku faktycznie wystąpiły było dokonaniem oceny merytorycznej, nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ mógł rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 581/17). Organ I instancji miał zatem obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie co do istnienia rzeczywistych przyczyn wznowienia, dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Odmawiając wznowienia postępowania na podstawie argumentów w nim wskazanych organ administracji naruszył art. 149 § 2 k.p.a. Uchybienie to stanowiło niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania i uzasadniało uchylenie postanowień wydanych zarówno przez organ II instancji, jak również organ I instancji. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.