V SA/Wa 4765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania: oddala skargę. Zaskarżone postanowienie wydano w postępowaniu z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego postanowieniem [...] z dnia [...] września 2015 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą organ ten odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na przedeklarowanie powierzchni. Decyzję doręczono stronie w dniu [...] sierpnia 2015 r. Strona w dniu [...] sierpnia 2015 r. złożyła osobiście w Biurze Powiatowym odwołanie od tej decyzji, kwestionując ustalenia organu, co do powierzchni PEG na poszczególnych działkach rolnych. Następnie w dniu [...] września 2015 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., powołując się na trudną sytuację osobistą związaną z opieką nad chorą matką, dołączając do wniosku kartę leczenia szpitalnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przywrócenia terminu z uwagi na przekroczenie 7- dniowego terminu na złożenie wniosku. Wydając postanowienie z dnia [...] października 2015 r. – stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowił odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie z wniosku J. Z. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W motywach – bazując na treści art. 58 k.p.a. i orzecznictwie sądów administracyjnych – zwrócono uwagę, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu o jakim mowa w art. 58 § 2 k.p.a. (jak wynika z wniosku, strona jako przyczynę uchybienia terminu wskazała konieczność opieki nad chorą matką w okresie [...]-[...] kwiecień 2014 r. – czyli w okresie leczenia szpitalnego i taki sam dokument obejmujący okres [...]-[...] wrzesień 2014 r. – z tej samej przyczyny) z uchybieniem 7 dniowego terminu. W okolicznościach wskazanych we wniosku należało przyjąć, że pierwszym dniem w jakim można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był [...] sierpień 2015 r. Skoro strona uczyniła to dopiero [...] września 2015 r., to uczyniła to po upływie ustawowego terminu o jakim mowa w art. 58 § k.p.a. W skardze – postulującej uchylenie postanowienia z dnia [...] października 2015 r. – J. Z. zwrócił uwagę, że nie miał świadomości, iż doszło do naruszenia terminu do złożenia odwołania, albowiem sprawował osobistą opiekę nad chorą matką. W tym czasie nastąpiło pogorszenie stanu jej zdrowia. Z tej racji mógł pomylić daty doręczenia decyzji Kierownika BP ARiMR w S. Istotne jest w szczególności to, że o fakcie uchybienia terminowi dowiedział się z treści postanowienia Dyrektora OR ARiMR w W. z dnia [...] września 2015 r. i wówczas złożył wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych – co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi – w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji – jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki : a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony; b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustalenia przyczyny uchybienia terminowi c) zainteresowany dopełnił czynności dla której był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do pouczenia strony o prawie do żądania przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. , II GSK 2188/12, LEX nr 1450897) – vide treść art. 78 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w motywach postanowienia przyjąć należy, iż Skarżący dochował terminu 7 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu; Sąd przyjął, że jego bieg rozpoczął się od dnia następnego po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] września 2015 r. w sprawie uchybienia terminu do złożenia odwołania. Skoro akt ten został doręczony [...] września 2015 r., to złożenie wniosku o przywrócenie terminu w dniu [...] września 2015 r. (data nadania w UP) świadczy o zachowaniu terminu. Nie został natomiast spełniony warunek, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy został uprawdopodobniony. VII. Kodeks wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności) : ,,Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym , uprawdopodobnienie – tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu." (E.Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności (Postępowanie cywilne, 2000, s. 277). W wyroku NSA w Warszawie z dnia 14 maja 1991 r., II GSK 340/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 60, przyjęto, iż ,, Z art. 58 k.p.a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji." Z kolei w wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r. II GSK 1015/07 trafnie stwierdzono, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi musi dotyczyć tego i tylko tego okres, w którym miała być dokonana czynność procesowa. VIII. Odnosząc się do tych teoretycznych konstatacji i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że Skarżący do wniosku dołączył dokumenty świadczące o zdrowiu Jego matki z 2014 r. – a więc z okresu około roku przed uchybieniem terminowi. W zakresie zaleceń poszpitalnych wynika tyle, że w przypadku karty informacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika konieczność kontroli lekarza POZ (przy czym wskazano ,,rodzina w trakcie pobytu nie dowiadywała się o pacjentkę"),zaś z karty informacyjnej z dnia [...] września 2014 r., nie wynikają żadne zalecenia, co do opieki. Trudno w tej sytuacji uznać, że Skarżący uprawdopodobnił tezę zawartą we wniosku o przywrócenie terminu : ,,W tym czasie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia matki. J. Z. w tej trudnej sytuacji mógł pomylić daty doręczenia mu decyzji Kierownika BP ARiMR w S.." Na dzień złożenia spóźnionego odwołania Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, że tego dnia wezwał Pogotowie Ratunkowe lub korzystał z pomocy lekarza lub hospitalizował matkę. Bez wątpienia - co wynika z przedłożonej dokumentacji medycznej – matka Skarżącego cierpi na szereg chorób; nie oznacza to, że Skarżący sprawując stałą opiekę nad matką jest zwolniony z przestrzegania terminów. W ocenie Sądu – aby przywrócić termin – nie wystarczą codzienne trudności w dacie uchybienia terminu, ale muszą one mieć charakter nadzwyczajny (np. nagłe pogorszenie zdrowia matki, itp.), czego Skarżący nie wykazał. IX. Mając na względzie powyższe należało skargę oddalić – art. 151 p.p.s.a.