V SA/Wa 478/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska(spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Paweł Gorajewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 grudnia 2023 r. nr POWI.503.113.2023.WW.1 w przedmiocie odmowy wglądu do akt oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] w W. (dalej jako: [...] , Strona, Skarżący) jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako: GIF, Inspektor, Organ) z dnia 8 grudnia 2023 r., znak: POWI.503.113.2023.WW.1, utrzymujące w mocy postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy (dalej: "WIF" lub "organ I instancji") z 3 października 2023 r., nr WIFBY.KK.8520.4.2.2023, odmawiające [...] prawa wglądu do akt - w zakresie materiału dowodowego objętego tajemnicą przedsiębiorstwa - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Przed Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w Bydgoszczy toczy się postępowanie o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", położonej: [...] , [...] , wszczęte na podstawie wniosku przedsiębiorców: [...] Spółka jawna z siedzibą w P. oraz [...] - wspólników spółki cywilnej [...] . (dalej jako: Uczestnicy postepowania). Postanowieniem z dnia 01 sierpnia 2023 roku Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Bydgoszczy dopuścił do udziału w wyżej opisanym postępowaniu administracyjnym [...] w W. . Pismem z dnia 08 września 2023 roku organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po zapoznaniu się z aktami postępowania przez pełnomocnika substytucyjnego, pełnomocnik [...] pismem z dnia 26 września 2023 roku złożył wniosek o udostępnienie do wglądu w całości akt postępowania w trybie art. 73 § 1 k.p.a. ewentualnie o wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia części akt przedmiotowego postępowania na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Postanowieniem z 3 października 2023 r., WIF odmówił [...] prawa wglądu do akt - w zakresie materiału dowodowego objętego tajemnicą przedsiębiorstwa - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej doznaje ograniczenia ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa - co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Do zakresu ww. ograniczeń zaliczyć należy instytucję tajemnicy przedsiębiorstwa i wraz z nią ochronę przedsiębiorcy unormowane w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 z p.zm., dalej: u.z.n.k.). Stosownie do postanowień art. 11 ust. 4 ww. ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej zostało uznane w art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji za czyn nieuczciwej konkurencji, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Wskazano też, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ograniczenie zostało wyrażone w art. 74 § 1 k.p.a. poprzez wyłączenie dostępu w stosunku do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Mając na uwadze powyższe WIF uznał, że dochowanie tajemnicy przedsiębiorstwa przez organ uznaje się za ważny interes państwowy, a w konsekwencji organ ma prawo odmówić stronie postępowania administracyjnego wglądu do materiału dowodowego objętego tajemnicą przedsiębiorstwa innej strony postępowania. Następnie postanowieniem z 8 grudnia 2023 r. GIF, po rozpatrzeniu zażalenia Strony skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie z 3 października 2023 r. W uzasadnieniu Organ podtrzymał wszystkie ustalenia i argumenty zawarte w postanowieniu WIF. GIF wyjaśnił, że wydane postanowienie w pełni realizuje zasadę praworządności, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 października 2023 r. Przyjęcie stanowiska Strony skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, w której ochrona wynikająca z art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji byłaby ochroną iluzoryczną. Stanowisko [...] mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której podmiot zainteresowany uzyskaniem dostępu do tajemnicy przedsiębiorstwa, korzystając każdorazowo z uprawnień procesowych z art. 73 k.p.a., powodowałby, że ochrona taka faktycznie nie obowiązywałaby. Art. 73 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i z tego właśnie powodu ustawodawca zamieścił w treści art. 74 k.p.a. stosowne wyłączenia dostępu do akt, w tym wyłączenie ze względu na "ważny interes państwowy". Desygnatem tego ostatniego pojęcia jest niewątpliwie ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa jako jeden z aspektów zwalczania nieuczciwej konkurencji - zadania o charakterze publicznoprawnym, które zawsze leży w interesie państwa. Dlatego ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa została unormowana w prawie publicznym, a nie prywatnym, czyli w u.z.n.k. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 8 grudnia 2023 r. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 74 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej jako u.z.n.k.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i zakwalifikowanie jako tajemnicę przedsiębiorstwa wskazanych przez Spółkę fragmentów umów a szczegółowo wskazanych w zaskarżonym postanowieniu co skutkowało odmowę ich udostępnienia organizacji społecznej: 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których Organ II instancji uznał wskazane przez Spółkę poszczególne postanowienia zawartych umów za tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej reguł, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa prawa wglądu do akt - w zakresie materiału dowodowego objętego tajemnicą przedsiębiorstwa - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Należy zatem na wstępie podkreślić, że - co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca [w: ] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Stosownie do art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jednakże w art. 74 k.p.a. prawo to zostało ograniczone w odniesieniu do akt zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia, wspomnianej wyżej, generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, poprzez ograniczenie, m.in. Stronie skarżącej, prawa wglądu do części materiału dowodowego przedłożonych przez Uczestników postępowania, obejmującego - zgodnie z ich oświadczeniem - tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, GIF prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W art. 11 ust.4 u.z.n.k. określono bowiem, że tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki, w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających, są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak [w:] M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011). W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, że przesłanka ważnego interesu państwowego z art. 74 § 1 k.p.a. w świetle stanowiska judykatury wymaga indywidualizacji i konkretyzacji w każdym przypadku jej zastosowania przy rozpatrywaniu prawa strony postępowania administracyjnego do wglądu do akt sprawy. Trafnie zatem uznał GIF, iż w analizowanej sprawie interesem podlegającym ochronie jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa (tu: Uczestników postępowania) w postępowaniu przed WIF. Jako ważny interes państwowy wskazuje się w doktrynie m.in. na potrzebę ochrony podstawowych interesów państwowych związanych ze sferą bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrony interesów gospodarczych, porządku, ładu i spokoju publicznego. Podzielić więc należy stanowisko, w którym wskazuje się, że dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a posiadających wartość gospodarczą w toku postępowania administracyjnego, gdy nie są one należycie chronione, niewątpliwie narusza standardy uczciwej konkurencji. Z kolei ochrona uczciwych warunków konkurowania na wolnym rynku leży w interesie państwa. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie NSA "tajemnica przedsiębiorstwa wynika z podstawowych zasad konstytucyjnych (zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego), zgodnie z którymi zapobieganie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym". Trafnie też podnosi się, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa należy tłumaczyć względami szeroko rozumianego interesu państwowego, o którym mowa jest w przepisie art. 74 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia: 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1527/19, 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 967/16; 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 842/16; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Podnieść tez należy, iż w doktrynie wskazuje się, iż ratio legis ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polega na ochronie interesu publicznego, którym jest funkcjonowanie rzeczywistej i niezafałszowanej konkurencji. (por. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz. Red. J. Szwaja, Legalis 2013). W związku z powyższym zarzuty skargi opisane w punkcie 1 skargi uznać należało za niezasadne. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że GIF oraz organ I instancji nie działały również z naruszeniem prawa procesowego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Główny Inspektor Farmaceutyczny dokonał analizy informacji zawartych w spornych aktach, co do których ostatecznie ograniczono prawo wglądu. Organy obydwu instancji zbadały, czy zostały spełnione jednocześnie trzy przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., których zaistnienie stanowi wystarczający argument do tego, aby informacje zawarte w spornych dokumentach potraktować jako poufne. W tym stanie rzeczy organy Inspekcji Farmaceutycznej ograniczając prawo wglądu do materiału dowodowego, obejmującego informacje zawarte we wskazanych dokumentach i umowach, nie naruszyły zarzucanych w skardze przepisów procesowych oraz prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organ regulacyjny wydając sporne postanowienie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz regulacje zawarte w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, tym samym wydane w sprawie rozstrzygniecie odpowiada prawu. Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny tamże). Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.