V SA/Wa 479/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat S. (dalej jako: "skarżący" lub "powiat"), zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek pełnomocnik wskazał, że skarżona przez powiat decyzja opiewająca na kwotę należności głównej w łącznej kwocie 2.400.394,00 zł, wraz z odsetkami liczonymi - jak dla zaległości podatkowych - od terminów określonych w utrzymanej przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 roku, nr [...], jest drugą z kolei decyzją ostateczną, na mocy której, po uprzednim wydaniu tytułów wykonawczych, Skarb Państwa - Wojewoda [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne w administracji przeciwko skarżącemu. Podkreślił, że sytuacja powiatu jest niezmiernie trudna, albowiem przeciwko skarżącemu toczą się dwa postępowania egzekucyjne w administracji na łączną kwotę niemal (przy uwzględnieniu narosłych odsetek) 10.000.000,00 zł. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny dokonał licznych czynności mających na celu wyegzekwowanie wymagalnych wierzytelności, przy czym - jak wynika z pism organu egzekucyjnego - planowane są kolejne zajęcia, które doprowadzą powiat do całkowitego paraliżu. W ocenie pełnomocnika wszczęcie względem powiatu kolejnego postępowania egzekucyjnego w administracji (na mocy skarżonej decyzji) czyni niemożliwym wykonywanie przypisanych przez ustawę zasadniczą, ustawy, rozporządzenia oraz akty wewnętrzne zadań własnych oraz zleconych. Brak wstrzymania przez Sąd wykonania skarżonej obecnie decyzji doprowadzi do całkowitego paraliżu jednostki samorządu terytorialnego, przez którą rozumieć należy społeczność kilkudziesięciu tysięcy osób. Pełnomocnik przedstawił przykłady realizowanej przez powiat działalności publicznej, zaplanowane wydatki oświatowe oraz przykładowe inwestycje planowane do realizacji przez powiat w 2017 roku. Wskazano ponadto na stan zadłużenia z tytułu umów kredytowych, których stroną jest skarżący, który na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosił 19.663.580,64 zł. Pełnomocnik stwierdził, że w przypadku zajęcia wszelkich składników majątku skarżącego, wszelkie zobowiązania kredytowe zostaną postawione w stan natychmiastowej wymagalności, co może - realnie - wpłynąć na zwiększenie się ilości wierzycieli względem powiatu (jako dłużnika), którzy mogą próbować zaspokoić się z jego mienia. Na marginesie wskazał również, że wpis od skargi poczyniony został z rezerwy celowej powiatu. Do wniosku załączono obszerną dokumentację obrazującą sytuację finansową skarżącego (2 segregatory), w tym m.in.: zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, uchwałę budżetową na 2017 r., analizę rachunku budżetowego na rok 2017 r. z [...] stycznia 2017 r., stan rachunków powiatu na [...] stycznia 2017 r., dokumentację oraz oświadczenia dot. zaplanowanych projektów i inwestycji, pismo Wojewody [...] dot. odmowy przyznania skarżącemu dotacji celowej na 2016 rok oraz pismo dot. dotacji celowej na rok 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą zobowiązano skarżącego do zwrotu nieprzekazanych pobranych dochodów budżetowych uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek powiatu jest zasadny. Treść nadesłanej dokumentacji finansowej powiatu w powiązaniu z wyjaśnieniami pełnomocnika skarżącego pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 2.400.392,98 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że [...] marca 2017 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Z. (dalej jako: "RIO") mocą uchwały nr [...] (dalej jako: "uchwała budżetowa") stwierdziła nieważność uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu S. na 2017 r. Jednocześnie RIO mocą ww. uchwały ustaliło budżet skarżącemu, w którym utworzono rezerwę celową przeznaczoną na spłatę części zobowiązań objętych zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały budżetowej wysokość rezerwy celowej na spłatę i obsługę zobowiązań z tytułu pobranych, a nieprzekazanych do budżetu państwa dochodów z tytułu opłat eksploatacyjnych uzyskiwanych od podmiotów prowadzących działalność na terenie byłego Terminala Towarowych Odpraw Celnych i Drogowym Przejściu Granicznym w wynosi 834.900 zł. W budżecie przewidziano również rezerwę ogólną w kwocie 56.000 zł (§ 5 ust. 1 uchwały budżetowej) oraz rezerwę celową na zadania własne z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 102.143 zł (§ 5 ust. 2 pkt 1 uchwały budżetowej). Należy zauważyć, że kwota zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji przekracza o ponad 1.400.000 zł wysokość zarówno rezerw celowych jak i rezerwy ogólnej przewidzianej w budżecie powiatu na 2017 rok. Na uwagę zasługuje również fakt, że uzasadnieniu uchwały budżetowej RIO wskazała, że spłata zobowiązań powiatu, w tym części zobowiązań objętych zaskarżoną decyzją (ujętych w rezerwie celowej) uwarunkowana jest realizacją planowanych dochodów skarżącego. Brak realizacji zaś tych dochodów może doprowadzić do realnego zagrożenia zdolności powiatu do wykonywania ustawowych zadań publicznych oraz utraty płynności finansowej. Sąd miał na względzie, że skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego, trudnej sytuacji finansowej zobrazowanej obszerną dokumentacją nadesłaną wraz z wnioskiem oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej. Wykonanie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Podsumowując Sąd uznał, że skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie skarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.