V SA/Wa 479/17

Straszy referendarz sądowy Konrad Łukaszewicz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Powiatu [...] o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych poprzez zwolnienie od wpisu sądowego powyżej kwoty 5.000 zł w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nieprzekazanych dochodów budżetowych uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu [...]. Powiat wystąpił ze skargą kasacyjną z dnia 28 lutego 2018 r., do której załączył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od wpisu sądowego od skargi kasacyjnej ponad kwotę 5.000 zł. We wniosku wskazano, iż wysokość majątku lub środków trwałych Powiatu wynosi [...] zł, wartość środków trwałych (według bilansu za ostatni rok) wynosi [...] zł, zaś zysk Powiatu w ostatnim roku obrotowym wyniósł [...] zł. Powiat posiada dwa rachunki bankowe, na których zgromadzono odpowiednio: [...] zł oraz [...] zł. Dodatkowo wskazano na zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu przywołano liczne poglądy orzecznictwa dotyczące zwalniania jednostek samorządu terytorialnego z kosztów sądowych oraz podniesiono, iż Powiat w pierwszej kolejności musi zabezpieczyć wykonywanie podstawowych zadań własnych i zleconych. Do wniosku załączono m. in. uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej Powiatu [...] na 2018 rok. Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje: Zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Określenie "gdy wykaże" oznacza, że to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej go do skorzystania z prawa pomocy. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez wnioskodawcę. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; t. j. Dz.U. z 2017, poz. 2077; zwanej dalej: "u.f.p."). W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Zatem, jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej została znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania posiadanych zgodnie z zaplanowanymi celami, dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej powiatu, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych. Pamiętać przy tym należy, iż w orzecznictwie podkreśla się, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu gminy gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej); por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale budżetowej Powiatu [...] na 2018 r. [...] W tym miejscu przywołać należy pogląd, jaki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt I OZ 773/11, który to referendarz sądowy w pełni podziela i przyjmuje jako własny, iż rezerwa ogólna obejmuje środki przeznaczone z zasady na pokrycie wydatków nieprzewidzianych i nadzwyczajnych, przy czym ustawa o finansach publicznych nie precyzuje expressis verbis wymogów, określających charakter i rodzaj takich wydatków. Art. 173 ustawy o finansach publicznych stanowi jedynie, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna, a także określa ich procentowy udział w całości wydatków budżetu. Stąd należy przyjąć, że z rezerwy ogólnej można pokryć wydatki o różnym charakterze (por. E. Chojna-Duch "Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2002, s. 193). Zatem, środki z rezerwy ogólnej mogą być wykorzystane na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Z kolei w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OZ 263/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wnosząc skargę jednostka samorządu terytorialnego powinna zabezpieczyć odpowiednie środki na prowadzenie postępowania sądowego lub też zwrócić się do odpowiedniego podmiotu o zabezpieczenie takich środków, np. poprzez ustanowienie funduszu celowego. NSA stwierdził, że niepodjęcie takich działań świadczy o niewystarczającym dbaniu o własne interesy, a Skarb Państwa, z którego środków pokrywany jest koszt udzielonej pomocy prawnej, nie może finansować jednostki samorządu terytorialnego w związku z jej zaniedbaniami. Prawo pomocy jest szczególną formą wsparcia dla podmiotów, które rzeczywiście w żaden sposób nie są w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego. W świetle reguł, jakimi należy się kierować przy ocenie wniosków o prawo pomocy składanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może być również obojętna okoliczność, iż Powiat [...] wypracował w poprzednim roku obrotowym zysk w wysokości [...] zł, jak również posiadał w dniu złożenia wniosku środki pieniężne zgromadzone na rachunkach bankowych w łącznej wysokości [...] zł, zatem w wysokości przewyższającej należy w sprawie wpis sądowy od skargi kasacyjnej (12.002 zł). W postanowieniu z dnia 8 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OZ 1355/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli gmina posiada środki pieniężne na rachunku bankowym, a nadto zaplanowała w uchwale budżetowej rezerwę na nieprzewidziane wydatki, w wysokości przewyższającej ciążące na niej koszty sądowe to uznać należy, że posiada środki pozwalające na ich pokrycie (por. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 i II OZ 678/12). Pamiętać także należy, iż prawo pomocy może być udzielone jednostkom organizacyjnym w sytuacji, w której są one pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, a nie w sytuacji gdy środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na spłatę innych zobowiązań. W niniejszej sprawie wnioskująca strona milczeniem pominęła powyższą kwestię, nie wyjaśniła przy tym powodów dla których nie zaplanowała w roku budżetowym 2018 wydatków z tytułu postępowań sądowych. Wskazać przy tym należy, że niniejsza sprawa jest kolejnym postępowaniem sądowym wszczętym przez Powiat przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, o czym świadczą również przedłożone przez pełnomocnika odpisy orzeczeń w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 1325/17 czy V SA/Wa 1327/17. Pomimo tego, iż Powiat inicjuje kolejne postępowania sądowe, a nadto jest w sprawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie podjął działań w celu zapewnienia środków pieniężnych w ramach uchwalanego budżetu, np. tworząc rezerwę na ewentualne koszty sądowe. Taką postawę uznać należy za niezasługującą na uwzględnienie, w szczególności wobec innych jednostek samorządu terytorialnego, które wydatki takie uwzględniły. Jak to się przyjmuje w orzecznictwie, niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem skarżącej i przyznaniem jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 9/12). W przywołanym już wyżej postanowieniu z dnia 8 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OZ 1355/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdził, iż gmina nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, co jest przecież zrozumiałe w przypadku jednostki samorządu terytorialnego zaspakajającej potrzeby lokalnej społeczności, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe pozwalające na jej uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności gminy. Przy czym obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, który wynika przecież z uregulowań ustawowych, nie można traktować jako pozbawiającego konstytucyjnego prawa do sądu czy choćby prawo to ograniczającego. Skoro zatem jednostki samorządu terytorialnego nie są pozbawione źródeł dochodów, a tym samym nie są pozbawione środków finansowych, a co więcej mają możliwość kształtowania swoich budżetów, to pominięcie w planowaniu wydatków budżetowych kosztów postępowań sądowych, bądź ich marginalizacja, nie może usprawiedliwiać wniosku o pomoc ze strony państwa w sytuacji, gdy środki takie przeznaczają na spłatę zobowiązań niemających charakteru priorytetowego przed kosztami sądowymi. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.