V SA/Wa 481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych; uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W.(dalej: Dyrektor IS lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w W. (dalej: Dyrektor ZUS) o odmowie umorzenia M. W.kosztów egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 2 stycznia 2015 r. (wpływ do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w W. [...] stycznia 2015 r.), uzupełnionym pismem z dnia 30 stycznia 2015 r., M.W. (dalej: Skarżący lub Strona) wystąpił do organu egzekucyjnego (Dyrektora ZUS) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i FGŚP oraz naliczonych kosztów egzekucyjnych w wysokości 1.183,40 zł w ramach pomocy de minimis. Wniosek Strona uzasadniła ciężką i długotrwałą chorobą członków rodziny, tj. małżonki E. oraz syna J. zakończoną zgonami odpowiednio w dniu [...] marca 2014 r. i [...] września 2014 r. oraz sytuacją finansową, tj. brakiem dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Dyrektor ZUS po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił umorzenia powstałych kosztów egzekucyjnych. Po rozpatrzeniu zażalenia z uwagi, iż organ I instancji odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych bez uwzględnienia przepisów regulujących zasady udzielania pomocy publicznej, Dyrektor IS postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Dyrektor ZUS, postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułów wykonawczych [...] – [...] z dnia [...] września 2013 r. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor IS utrzymał w mocy powyższe postanowienie Dyrektora ZUS. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 18 i art. 64e § 1, § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619; dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zasady pomocy de minimis, o którą wnioskowała Strona, reguluje Rozporządzenie Komisji Europejskiej (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013r. (zwanego dalej: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013). Rozporządzenie to określa warunki dopuszczalności pomocy, która ma być udzielona na jego podstawie. Do warunków tych należą: nieprowadzenie działalności w sektorach wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. a-e) oraz nieprzekroczenie progu pomocy o równowartości 200.000 Euro w okresie trzech lat podatkowych, lub 100.000 Euro w zakresie drogowego transportu towarów. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowana ulga będzie związana z prowadzoną przez Skarżącego od 24 lutego 1987 r. działalnością gospodarczą (zgodnie z PKD 55.20.Z) w zakresie obiektów noclegowych, turystycznych i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania, która nie podlega wyłączeniu, na podstawie art. 1 ust. 1 lit a) - e) rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013. Wnioskowana przez Stronę kwota pomocy w formie umorzenia kosztów egzekucyjnych, w wysokości 1.183,40 zł, w związku z oświadczeniem Strony, iż w roku bieżącym oraz w okresie dwóch poprzedzających go lat nie korzystała z pomocy de minimis, nie przekracza progu dopuszczalności pomocy de minimis, stanowiącej równowartość 200.000 Euro. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdza dopuszczalność wnioskowanej ulgi w spłacie kosztów egzekucyjnych w ramach pomocy de minimis. Stwierdzenie dopuszczalności pomocy publicznej nie oznacza jednak, zdaniem Dyrektora IS, automatycznej zgody na udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań. Po ustaleniu, że zobowiązany spełnia określone w przepisach art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przesłanki do zastosowania w stosunku do niego pomocy publicznej, organ egzekucyjny przystępuje do oceny, czy zobowiązany spełnia określone w art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przesłanki zastosowania wymienionych w tym przepisie ulg stanowiących pomoc publiczną. Organ odwoławczy zaznaczył, że wystąpienie którejkolwiek z - wymienionych w art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a. - przesłanek nie obliguje organu egzekucyjnego do umorzenia kosztów egzekucyjnych z urzędu, a jedynie daje mu uprawnienia do odstąpienia od ich dochodzenia od zobowiązanego w części lub w całości. Z taką interpretacją przepisu art. 64e u.p.e.a. zgodził się również NSA w wyroku z dnia 17 maja 2000r., sygn. akt I S.A./GD 2722/98. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie kosztów egzekucyjnych pod kątem przesłanek z art. 64e u.p.e.a., nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ocenie Dyrektora IS Strona w wystarczający sposób nie wykazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Organ wskazał, że Skarżący z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej: • w 2013 r. osiągnął przychód w wysokości 7.685,19 zł, poniósł koszty uzyskania przychodu w wysokości 16.307,51 zł oraz poniósł stratę w wysokości 8.622,32 zł (zgodnie z PIT-36 za 2013 r.), • w 2014 r. osiągnął przychód w wysokości 8.148,16 zł, poniósł koszty w wysokości 17.503,99 zł oraz poniósł stratę w wysokości 9.355,83 zł (zgodnie z bilansem firmy za 2014 r. z dnia 14.01.2015 r.), • w 2015 r. osiągnął przychód w wysokości 5.833,33 zł, poniósł koszty w wysokości 13.033,34 zł oraz poniósł stratę w wysokości 7.200,01 zł (zgodnie z bilansem firmy za 2015 r. z dnia 16.11.2015 r.). Opierając się na oświadczeniu o sytuacji materialnej z dnia 30 stycznia 2015 r. wskazał, że Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wskazane przez Stronę wynoszą 500,00 zł miesięcznie, Strona posiada zadłużenie u osób, urzędów i instytucji. Z powyższych danych wynika, że sytuacja finansowa Strony jest trudna. Żaden przepis prawa nie wskazuje jednak na obowiązek uregulowania kosztów egzekucyjnych jedną transzą. Jeżeli Strona nie jest w stanie uregulować kosztów jednorazowo, może wystąpić do organu egzekucyjnego o rozłożenie ich na raty, co umożliwi Jej uregulowanie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Odnosząc się do przesłanki uzasadniającej umorzenie kosztów egzekucyjnych, tj. interesu publicznego, organ podkreślił, że pojęcie "interesu publicznego", o jakim mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., powinno być ocenianie z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej Państwa. Zobowiązania określone ustawami mają charakter powszechny, zatem możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych jest odstępstwem od tej zasady i powinna mieć charakter wyjątkowy. Ten wyjątkowy charakter powoduje zaś, że nie mogą stanowić podstawy do umorzenia wszelkie okoliczności będące następstwem określonych decyzji zobowiązanego. Przedmiotowe koszty egzekucyjne związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułów wykonawczych [...] – [...] powstały na skutek nieuregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od III.2010 r. do VIII.2011 r. Zatem wskazane przez Stronę okoliczności takie jak choroba żony oraz syna zakończone ich śmiercią w 2014 r. w ocenie organu odwoławczego nie miały wpływu na powstanie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Również sytuacja finansowa spowodowana brakiem dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie jest okolicznością nadzwyczajną, uzasadniającą w kontekście interesu publicznego umorzenie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych, wskazana okoliczność związana jest z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej, tj. ryzykiem niestanowiącym podstawy do przyznania ulgi w spłacie zobowiązań. Organ uznał zatem, że powstanie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych było następstwem określonych decyzji Strony, skutków których nie powinna obecnie przerzucać na Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi także wynikająca z art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. przesłanka wskazująca, iż ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 4 ustawy egzekucyjnej, opłaty za zajęcia o których mowa w art. 64 § 1 pkt 2-6, pobiera się tylko raz w toku postępowania egzekucyjnego, chociażby takie same czynności były następnie ponawiane. Co więcej na tym etapie postępowania nie sposób przewidzieć czy powstaną jeszcze wydatki egzekucyjne. Przedstawiając powyższe stanowisko Dyrektor IS nie podzielił zarzutów i argumentów zawartych w uzasadnieniu zażalenia. W skardze wniesionej, na powyższe postanowienie Dyrektora IS z [...] grudnia 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił błędną ocenę Jego sytuacji finansowej związanej z długotrwałą chorobą najbliższych członków rodziny zakończoną zgonami. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o nakazanie umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a. Z kolei w myśl art. 64e § 2 u.p.e.a., koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1. stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2. za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3. ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Ustawodawca wskazał także, w art. 64e § 3 u.p.e.a., że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Z wymienionych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w art. 64e u.p.e.a. określenia "może". Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia określonych przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie, co do umorzenia kosztów egzekucyjnych znajduje się wyłącznie w gestii organu egzekucyjnego, który może umorzyć powstałe koszty egzekucyjne. Tego rodzaju konstrukcja uznania administracyjnego nie może jednak oznaczać pełnej dowolności w tym zakresie organu egzekucyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz staranie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Wydanie w takiej sytuacji negatywnego rozstrzygnięcia dla zobowiązanego nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe wymogi proceduralne do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że Skarżący dla wykazania swojej sytuacji finansowej przedłożył m. in. dokumenty potwierdzające posiadanie zadłużenie u osób trzecich, instytucji oraz urzędów. Okoliczności te, jak również dowody potwierdzające wysokość dochodów uzyskiwanych przez Skarżącego (w tym również wysokość poniesionych kosztów oraz straty) z prowadzonej w latach 2013-2015 działalności gospodarczej, nie zostały zakwestionowane przez Dyrektora IS, który uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna. Pomimo tego organ przyjął, że Skarżący nie wykazał by nie był w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (przesłanka z art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Ocena organu w tym zakresie, jest co najmniej przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona wyczerpującą analizą sytuacji finansowej Skarżącego, wymaganą przytoczonymi przepisami k.p.a., która mogłaby uzasadniać powyższe stanowisko organu. Podkreślić należy, że organ nie ustalił jaka jest łączna wysokość zadłużenia Skarżącego zwłaszcza w kontekście miesięcznych realnych dochodów Skarżącego oraz wydatków koniecznych do niezbędnego utrzymania Skarżącego, a także sytuacji majątkowej Skarżącego, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe. Prawidłowe przeprowadzenie tych czynności będzie dawało podstawę do oceny czy Skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Niezależnie od wskazanego deficytu postępowania wyjaśniającego oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że Dyrektor IS nie odniósł się w ogóle w swych rozważaniach do przesłanki umożliwiającej umorzenie kosztów egzekucyjnych, określonej również w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., a dotyczącej stwierdzenia nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku. Pomimo tego stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna z podstaw prawnych do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Okoliczność ta stanowi natomiast samodzielną przesłankę, umożliwiającą umorzenie wnioskowanych przez Skarżącego kosztów egzekucyjnych. Powinna być ona zatem rozważona przez organ, który orzeka na zasadzie uznania administracyjnego. Wyjaśnienie tego zagadnienia należy do powinności organu zobowiązanego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zauważyć należy również, że w kwestii ewentualnej nieściągalności od Skarżącego składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy i FGŚP nie wypowiedział się także w ogóle Dyrektor ZUS w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], które utrzymane zostało w mocy zaskarżonym postanowieniem Dyrektora IS. Nadmienić wypada, że obowiązkiem organu odwoławczego, w tym przypadku Dyrektora IS rozpatrującego zażalenie, jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, a nie wyłącznie kontrola zaskarżonego postanowienia Dyrektora ZUS. Konkludując Sąd stwierdza, iż Dyrektor IS, nie podejmując w rozpatrywanej sprawie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w kontekście zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych, przewidzianych w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej reguł procesowych. Rozpatrując sprawę ponownie Dyrektor IS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W szczególności przeanalizuje cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście wystąpienia powyższych przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. W razie potrzeby, w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności, organ rozważy również zasadność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się w pełnym zakresie do podstaw umorzenia kosztów egzekucyjnych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.