V SA/Wa 4811/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji i umorzenia postępowania: 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. G., od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia ... sierpnia 2015 r. Nr ... o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia ... grudnia 2014 r. Nr ... o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Nr ... z dnia ... września 2014 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów bezpośredniego na rok 2009, Prezes ARiMR decyzją z dnia ... listopada 2015 roku nr ... uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu ... grudnia 2014 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją Nr ... utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. Nr ... z dnia ... września 2014 r. w sprawie odmowy przyznania B. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR B. G., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Następnie w dniu ... stycznia 2015 r. wpłynął wniosek B. G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu Nr ... z dnia ... grudnia 2014 r. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku jego autorka wskazała, że wnosi w związku z opublikowaniem w Dzienniku Ustaw z dn. 23 grudnia 2014 r. pod pozycją 1872 nowelizacji ustawy o ewidencji producentów, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. aby organ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia obu instancji z powołaniem się na art. 2 ust. 2 ustawy z dn. 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w związku z art. 145 lit a kodeksu postępowania administracyjnego, w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-40/12 ". Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. postanowieniem Nr ... z dnia ... lutego 2015 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia ... grudnia 2014 r. Następnie postanowieniem Nr ... z dnia ... lutego 2015 r. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wznowione postępowanie. W wyniku złożonego zażalenia na postanowienie z dnia ... lutego 2015 r. Nr ..., Prezes ARiMR postanowieniem z dnia ... kwietnia 2015 r. utrzymał je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Nr ... z dnia ... grudnia 2014 r., postanowieniem z dnia ... kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 68/15 zawiesił postępowanie. Następnie postanowieniem Nr ... z dnia ... lipca 2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podjął z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia ... lutego 2015 r. postępowanie w sprawie wznowienia, na podstawie art. 145a § 1 Kpa, postępowania zakończonego decyzją tego organu Nr ... z dnia ... grudnia 2014 r. Dnia ... sierpnia 2015 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał decyzję Nr ..., mocą której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez ten organ w dniu ... grudnia 2014 r. Nr ... . W dniu ... sierpnia 2015 r., z zachowaniem ustawowego terminu, B. G. złożyła odwołanie od decyzji z dnia ... sierpnia 2015 r. W następstwie rozpoznania wniesionego odwołania organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania I instancji. Podkreślił, iż art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie precyzuje wprawdzie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością. Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Zgodnie natomiast z art. 105 Kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazuje, że wznowione postępowanie może zostać również zakończone wydaniem przez organ decyzji o umorzeniu postępowania. Takie orzeczenie winno zostać wydane w przypadku, kiedy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania, co wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Następnie organ II instancji zacytował treść art. 145 § 1, 145a § 1 i 2, 145b § 1 i 2 oraz 147 kpa. Wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art 148 Kpa. W związku z powyższym organ wskazał, że wyrokiem o sygn. akt P 40/12 z dnia 3 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji. Ponadto orzekł, że ww. przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast na mocy ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. poz. 1872) ustawodawca znowelizował ww. przepis i dostosował go do standardów konstytucyjnych. W związku z powyższym w dniu 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. poz. 1872), na mocy której niekonstytucyjnemu przepisowi nadano nowe brzmienie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału. Organ wyjaśnia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie niekonstytucyjności z odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu jest wyrazem powściągliwości Trybunału. Trybunał stwierdza istnienie niekonstytucyjności, dając zarazem ustawodawcy czas na dostosowanie systemu prawnego do wymagań konstytucyjnych. Zakwestionowany akt pozostaje na czas odroczenia w systemie prawnym, ale nie ma już wątpliwości co do tego, że jest on konstytucyjnie wadliwy. Jeżeli jednak ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia, wówczas zmiana ta ma swe źródło nie w derogacji trybunalskiej, lecz w derogacji dokonanej przez ustawodawcę. To powoduje, że brak jest wówczas miejsca na stosownie art. 190 ust. 4 Konstytucji (wznawianie postępowań w sprawach rozstrzygniętych na podstawie derogowanej normy), a w konsekwencji także art. 145a § 1 Kpa. Z uwagi zatem na fakt, że w niniejszej sprawie ustawodawca dokonał zmiany niekonstytucyjnego przepisu przed końcem upływu terminu odroczenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, brak było podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 1 Kpa. Zatem skoro w niniejszej sprawie brak było przesłanek uzasadniających wznowienie na podstawie art. 145a § 1 Kpa postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Nr ... z dnia ... grudnia 2014 r., rozpatrzenie wniosku B. G. z dnia ... stycznia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie ww. przesłanki w związku z opublikowanym w dniu 13 grudnia 2014 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-40/12, winno zostać zakończone postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (w sprawie zakończonej ww. decyzją) na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła B. G. wnosząc o : - uchylenie zaskarżonej decyzji; - uchylenie decyzji organu I instancji; - stwierdzenie przez Sąd nieważności postanowienia Dyrektora DOR ARiMR we W. z dn. ... listopada 2015 r., jako postanowienia wydanego w tej samej sprawie już wcześniej rozstrzygniętej ostatecznie postanowieniem tego organu z dn. ... lutego 2015 r.; - przysądzenie zwrotu kosztów Sądowych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym postanowieniem z dn. ... lutego 2015 r. Dyrektor DOR ARiMR we W. rozstrzygnął o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania w tej sprawie. Postanowienie to wiąże organ Agencji na mocy art. 110 kpa, w związku z treścią art. 126 kpa. W tej sytuacji Prezes ARiMR w zakresie umorzenia postępowania, wydał zaskarżoną decyzję w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Dyrektora DOR ARiMR we W. z dn. ... lutego 2015 r., a więc decyzja ta jest nieważna na mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skarżąca podniosła, że z naruszeniem art. 7 kpa organ uchylił się od wykonania ustawowego obowiązku stania na straży praworządności i podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mianowicie organ uchylił się od wskazania w uzasadnieniu decyzji, iż jedyną przyczyną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej płatności było błędne ustalenie przez organ okoliczności, czy skarżąca w 2009 r. była rolnikiem wpisanym do ewidencji producentów pod nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Zdaniem skarżącej, Prezes ARiMR uchylił się od włączenia do akt postępowania dostępnej organowi z urzędu decyzji administracyjnej Kierownika BP ARiMR z dn. ... lutego 2015 r. i odmówił sprostowania danych strony w zakresie prawdziwej daty jej wpisu w Krajowym systemie ewidencji producentów na podstawie decyzji ostatecznej, twierdząc, iż przepisy prawa nie zobowiązują go do poświadczania w dokumentach urzędowych prawdy. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania organ mętnie "wytłumaczył" powołaniem się, zamiast na przepis prawa, na bliżej niesprecyzowane "stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych ", co w stoi w oczywistej sprzeczności z wymogami wskazanymi w art. 6 kpa, art. 7 kpa, wymogiem art. 3 a ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji producentów oraz w art. 7 Konstytucji. Skarżąca stoi na stanowisku, że twierdzenie organu, iż w jego ocenie "brak było podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145a kpa" wskazuje, iż w ocenie organu wyrok TK w ogóle może nie wejść w życie, na skutek późniejszego działania władzy prawodawczej, co nie daje się pogodzić z zapisami Konstytucji, w tym z zasadą trójpodziału władzy. Art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skarżąca wyjaśnia, iż wadliwie rozpatrując odwołanie strony od decyzji organu I instancji Prezes ARiMR polecił Dyrektorowi DOR wszcząć odrębne postępowanie wznowieniowe w tej samej sprawie na podstawie pominiętych przez Prezesa ARiMR w tym postępowaniu poszczególnych punktów art. 145 § 1 kpa, z góry zmuszając ten organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania przez fałszywe wskazanie, iż jakoby składając odwołanie strona miała złożyć nowy, odrębny wniosek o wznowienie postępowania w dn. ... sierpnia 2015 r., oczywiście już z uchybieniem terminu na jego złożenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje : Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie przypomnieć jednak należy, że skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję o odmowie przyznania jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazała m.in. na art. 145a kpa oraz przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego jaki zapadł w sprawie o sygn. akt P-40/12. W związku z tym zauważyć należy, iż wyrokiem tym (zapadł w dniu 3 grudnia 2013 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (dz. u. z 2012 r., poz. 86 ze zm.) w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji. Poza tym Trybunał orzekł, że wskazany wyżej przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w dzienniku ustaw R.P. Z kolei na mocy ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (dz. u. 2014, poz. 1872) ustawodawca znowelizował ww. przepis i dostosował go do wymogów stawianych przez Trybunał Konstytucyjny. Ww. ustawa weszła w życie 1 stycznia 2015 r. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z organem, iż nowelizacja ustawy z dnia 18 grudnia 2013 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nie była spowodowana wyrokiem TK (nie miała swojego źródła – jak twierdzi organ w derogacji trybunalskiej). Organ stoi bowiem na stanowisku, że jeżeli ustawodawca zmieni prawo w okresie przed końcem upływu terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej danego przepisu to zmiana ta ma swoje źródło w derogacji ustawowej, a co za tym idzie brak jest podstaw do stosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji a w konsekwencji art. 145a § 1 kpa. To zaś winno skutkować (w ocenie organu) wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jako niedopuszczalnego. Zdaniem sądu powyższy pogląd jest błędny i nie znajduje oparcia tak w art. 190 ust. 4 Konstytucji jak i w art. 145a § 1 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach dla danego postępowania. Z kolei drugi wskazuje, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. W ocenie sądu żaden z powyższych przepisów nie uzależnia możliwości wznowienia postępowania od tego kiedy zakwestionowane przez TK przepisy zostały uchylone (czy w okresie derogacyjnym, czy po jego upływie). Nie powinno to mieć w żadnym razie wpływu na treść rozstrzygnięcia podejmowanego w następstwie złożenia wniosku o wznowienie postępowania którego podstawą jest art. 145a § 1 kpa. Istotne jest bowiem, że to właśnie TK swoim wyrokiem spowodował zmianę przepisu ustawy (wymógł ją na ustawodawcy) i nie ma tu znaczenia termin dokonania tej zmiany. Była ona przecież następstwem wyroku TK ze wszystkimi tego konsekwencjami i to niezależnie od tego czy dokonano jej w tzw. okresie derogacyjnym, czy też po jego upływie. Brak było więc podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa). Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.