V SA/Wa 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, , Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wykonania planu działalności rolnośrodowiskowej; 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. P. W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi z 3 lutego 2011 r. wniesionej przez A. B. jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] stycznia 2011r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z [...] grudnia 2010 r. odmawiające przywrócenia terminu do wykonania planu działalności rolnośrodowiskowej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Skarżący w dniu 3 kwietnia 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009. W związku z brakami formalnymi wniosku w dniu 25 czerwca 2009 r. skarżący złożył korektę do wniosku oraz oświadczył, iż nie posiada sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej oraz że brak ten zobowiązuje się uzupełnić. Pismem z 25 sierpnia 2009r. skarżący zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z wnioskiem o przywrócenie terminu na sporządzenie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2009-2013. Do niniejszego wniosku złączono m.in: pismo skierowane do Dyrektora MODR w W. zawierające prośbę o pomoc przy sporządzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej oraz odpowiedź Dyrektor MODR w W. wskazującą, iż właściwym organem do przywrócenia terminu jest ARiMR. Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przekazał wniosek A. B. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. zgodnie z właściwością. Decyzją z [...] marca 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na brak planu działalności rolnośrodowiskowej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z [...] września 2010r., wydaną w wyniku odwołania, uchylił decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] marca 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu na wykonanie planu działalności rolnośrodowiskowej. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. odmówił przywrócenia terminu na wykonanie planu działalności rolnośrodowiskowej. Pismem z 28 grudnia 2011r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie z [...] grudnia 2010r. W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 35 § 1, § 3 oraz art. 36 § 1 i art. 7 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej K.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2011r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2010 r. o odmowie przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawa prawna zaskarżonego postanowienia nie jest w pełni wystarczająca w związku z tym dokonał jej uzupełnienia i zamiast przepisu art. 59 § 2 powołał art. 59 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 są zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U, Nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW z 26 lutego 2009r. Organ wyjaśnił, że jednym z warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowej jest obowiązek posiadania planu działalności rolnośrodowiskowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. beneficjent plan działalności rolnośrodowiskowej musi mieć sporządzony do dnia 15 maja danego roku przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku. Niniejszy plan powinien być zarejestrowany w systemie teleinformatycznym, administrowanym przez CDR z siedzibą w B. w terminie do dnia 30 września 2009 r. (w przypadku wniosków złożonych w roku 2009). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wyjaśnił również, że ARiMR nie posiada kompetencji i uprawnień do sporządzania planu działalności rolnośrodowiskowej oraz nie jest instytucją doradztwa dla rolników. ARiMR jest tylko instytucją płatniczą. Podmiotem uprawnionym do wykonania planu działalności rolnośrodowiskowej są doradcy rolniczy, którzy spełniają określone wymagania oraz są wpisani na krajową listę doradców rolniczych. I tylko te osoby są upoważnione do doradzania oraz sporządzania planów działalności rolnośrodowiskowej. Organ podał, że przy weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pracownik Biura Powiatowego ma obowiązek sprawdzenia czy osoba sporządzająca plan jest wpisana na krajową listę doradców rolnośrodowiskowych. Z kolei beneficjent ze swojej strony przed przystąpieniem do programu winien zapoznać się ze swoimi obowiązkami oraz terminami które będą go obowiązywać w chwili złożenia wniosku rolnośrodowiskowego, m.in. w pkt 5 w sekcji XI wniosku beneficjent podpisuje się pod oświadczeniem, iż posiada aktualny plan działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast w Sekcji XI pkt 11 beneficjent wpisuje osobę sporządzającą plan działalności rolnośrodowiskowej. Skarżący w złożonym wniosku wskazał, że plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony przy udziale J. G., który jednak jak się okazało nie był osobą wpisaną na krajową listę doradców rolnośrodowiskowych. Dlatego też organ uznał, że skarżący uchybił terminowi ze swojej winy. Pismem z 3 lutego 2011r. A. B. złożył skargę na postanowienie z [...] stycznia 2011r., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 35 i 36 K.p.a. Skarżący wyjaśnił, że 3 kwietnia 2009r. złożył wniosek o płatności rolnośrodowiskowe, gdzie wskazał J. G. jako swojego doradcę przy sporządzaniu planu działalności rolnośrodowiskowej. Jednakże skarżący stwierdził, że nie miał wiedzy, iż wskazana osoba nie posiada lub utraciła uprawnienia do występowania w charakterze doradcy. Skarżący podniósł, że gdyby w momencie przyjmowania wniosku organ zwrócił na to uwagę, do czego zdaniem skarżącego był zobowiązany, to miałby on jeszcze czas na uzupełnienie planu. Ponadto organ nie poinformował skarżącego o zmianie przepisów. W związku z tym, zdaniem skarżącego organ tym samym naruszył przepis art. 9 K.p.a. Dodatkowo organ naruszył przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, gdyż postępowanie z wniosku o przywrócenie terminu trwało ponad rok, a poza tym organ nie wskazał przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W pierwszej kolejności należy rozważyć z jakim terminem w niniejszej sprawie mamy do czynienia, mianowicie czy z terminem materialnym, czy też proceduralnym (procesowym). Ustalenie powyższego ma zasadnicze znaczenie przy możliwości przywracania terminu do dokonania określonej czynności. Terminem prawa materialnego jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Podnieść należy, iż przywrócone mogą być terminy proceduralne zarówno te mające charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczonych. Terminy materialno-prawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne (M. Romańska; Sądowa kontrola postanowień-uwagi de lege lata i de lege ferenda, "Glosa" 2001, nr 11, s. 2). Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia decyzji (postanowienia). Zastosowanie instytucji przywrócenia terminu tylko do terminów procesowych podkreślił NSA w wzroku z 24 października 1994r., SA/Ka 1230/94 w którym wskazał, że instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i art. 59 K.p.a. jest instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego (Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 164). Mając powyższe na uwadze należy przejść do analizy, czy termin wskazany w § 40 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. jest terminem materialnym, czy też terminem procesowym. W myśl § 40 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r., w 2009 r. pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub kolejna płatność rolnośrodowiskowa - w przypadku zmiany w 2009 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego - jest przyznawana, jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w terminie do dnia 15 maja 2009 r. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w terminie określonym w ust. 1 pkt 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2009 r. (§ 40 ust. 2) Mając na uwadze powyższy przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż termin wskazany w § 40 ust.1 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. ma charakter terminu prawa materialnego. Wskazuje bowiem czas w jakim podmiot obowiązany jest dokonać czynność (sporządzić plan działalności rolnośrodowiskowej), której dokonanie w tym czasie, przy spełnieniu innych warunków, spowoduje przyznanie wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej, zaś niedokonanie tej czynności spowoduje odmowę przyznania płatności. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, termin materialny może zostać przywrócony przepisem ustawy (wówczas ustawodawca zmienia określony przepis ustanawiający termin materialny) lub gdy taką ewentualność przewidują przepisy szczególne, wówczas organ może przywrócić uchybiony termin. W niniejszej sprawie żadna z dwóch wskazanych ewentualności nie zachodzi. W związku z powyższym jedynym możliwym rozstrzygnięciem wydanym przez organ była odmowa przywrócenia terminu do dokonania czynności. Nie mniej jednak postanowienia organów obu instancji zawierają nieprawidłowości, które jednak nie miały wpływu na wynik spraw. W śród tych błędów należy przede wszystkim zauważyć, że organy obu instancji powołały w podstawie prawnej przepis art. 58 K.p.a., który w sprawie nie miał zastosowania, gdyż, w myśl tego co zostało wskazane wyżej, przepis ten ma zastosowanie tylko do instytucji terminów procesowych, a nie materialnoprawnych. Organy wydając zaskarżone postanowienie winny w podstawie prawnej powołać jedynie przepis art. 123 K.p.a. Ponadto Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w uzasadnieniu orzeczenia powołał się na § 2 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w brzmieniu jeszcze nieobowiązującym, gdyż zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 39, poz. 218) do postępowań w sprawie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 rozporządzenia wymienionego w § 1, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w dacie orzekania posiadał następujące brzmienie: plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej "ustawą", na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją". Jednakże nie ma to istotnego znaczenia, gdyż powoływany przez organ termin (15 maja), zamieszczony był w innym przepisie tj. § 40 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r., który to przepis miał zastosowanie do sytuacji faktycznej skarżącego, w której wniosek z 3 kwietnia 2009r. dotyczył pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, która miała być realizowana w ramach kolejnego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, począwszy od 2009r. W związku z powyższym wskazane uchybienia nie miały wpływu na wynik postępowania, a tym samym nie doprowadziły do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności odnoszących się do zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.), czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), jawności akt postępowania (art. 73 § 1 K.p.a.), Sąd nie stwierdził żadnych uchybień w tym przedmiocie, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu miało charakter incydentalny (wpadkowy), nie było samodzielnym postępowanie administracyjnym. Organy wydając zaskarżone postanowienie, miały jedynie za zadanie wydać orzeczenie odnoszące się do złożonego wniosku. Ponadto i najważniejsze, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 powołanej wyżej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z akt nie wynika, że sam skarżący wnosił jakiekolwiek żądania co do dalszego postępowania oraz co do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W aktach brak jest również złożonego żądania skarżącego wskazującego na chęć przejrzenia akt oraz brak jest jakiejkolwiek informacji wskazującej, że organ odmówił skarżącemu przejrzenia akt administracyjnych. W związku z powyższym organ nie naruszył zasady informowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż w tym przedmiocie skarżący nie składał żadnych żądań. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących długości postępowania, to należy zauważyć, że są one uzasadnione, jednakże nie mają one wpływu na wynik postępowania. Ponadto, mimo nie załatwienia sprawy przez organ w określonym terminie, to sam skarżący mógł zdyscyplinować organ wnosząc np. zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., z którego to środka nie skorzystał. Reasumując powyższe brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie naruszyło prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.