V SA/Wa 485/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] lutego 2014 r. wniesionej przez K. T. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] w W. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: K. T. złożył w dniu [...] maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej: Kierownik Biura) przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w kwocie 252.094,30 zł, dokonując zmniejszenia kwoty płatności o kwotę 5.622,00 zł z uwagi na stwierdzoną nieprawidłowość o kodzie P020 na działkach rolnych L, Ł, M i N. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podczas kontroli administracyjnej stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach Wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej. Na działkach rolnych L, Ł, M i N stwierdzono pozostawienie tego samego obszaru niewykoszonego, co w roku 2012 r. W związku z powyższym zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie z 13 marca 2013 r., na płatność nałożona została sankcja 50,00% powierzchni działek rolnych L, Ł, M i N. W odwołaniu z [...] grudnia 2013 r. K. T. wyjaśnił, iż sporne działki rolne zostały wykoszone tak jak były przewidziane w ekspertyzie przyrodniczej na 2013 r. (zał. 1). Co za tym idzie powierzchnie nie koszone są pozostawiane co roku w innym miejscu. Błąd na podstawie, którego wnioskodawca otrzymał tak wysoką sankcję wynikał z błędnie wykonanego przez doradcę szkicu na ortofotomapie. Faktycznie obszar niekoszony pokrywa się z tym zaznaczonym w ekspertyzie i powinien wyglądać jak na załączniku nr 2. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania sankcji i obniżenia płatności w ramach wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Wnioskodawca zobowiązany był zgodnie z wymogami załącznika nr 3 "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów" w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych do pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. W trakcie kontroli stwierdzono, iż na działkach L, Ł, M i N dokonano nieskoszenia tej samej części co w roku 2013. Wnioskodawca podniósł w odwołaniu, iż faktycznie obszar nieskoszony pokrywa się z tym zaznaczonym w ekspertyzie, a szkic na ortofotomapie został wykonane błędnie przez doradcę. Organ wyjaśnił, jednak, iż wnioskodawca nie przedstawił na poparcie swoich twierdzeń żadnych dowodów. Organ wskazał, iż w myśl § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Zgodnie z załącznikiem nr 7 w przypadku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym wysokość zmniejszenia wynosi 50%. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. T. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w części dotyczącej zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej i wydanie nowej decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w zakresie realizowanego pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." – wobec naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w tych przepisach, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. dotyczącego Programu rolnośrodowiskowego poprzez wadliwą subsumcję przedmiotowego stanu faktycznego (niedostateczne zebranie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności) co spowodowało – niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2014 r. Skarżący podniósł, iż nie dochował należytej staranności przy odwzorowaniu poprawnym powierzchni niekoszonych na załączniku graficznym na działkach L,M,N, Ł, lecz podtrzymywał, że realizuje program rolnośrodowiskowy zgodnie z wymogami planu rolnośrodowiskowego oraz ekspertyzy przyrodniczej. Błąd ten uzupełnił poprzez złożenie poprawnego załącznika graficznego z poprawnie już wyrysowanymi powierzchniami niekoszonymi. Jednocześnie Skarżący wskazał, iż nie ma żadnych prawnych możliwości przeprowadzenia dowodów, a najwyżej może wskazywać takie środki dowodowe (strona wskazywała w odwołaniu na błąd formalny, a nie na błąd nieodwracalny mający odzwierciedlenie w stanie faktycznym). Skarżący podniósł również, iż obie decyzję w przedmiotowej sprawie zostały wydane w okresie zimowym. Pola w tym okresie były pokryte śniegiem, zatem Strona nie mogła przedstawić innych dowodów w sprawie niż twierdzenia o błędzie formalnym, a nie faktycznym. W dniu [...] lutego 2014 r. natychmiast po stopnieniu śniegów, rolnik zlecił wykonanie pomiarów oraz dokumentacji zdjęciowej geodecie z uprawnieniami o odznaczenie powierzchni nieskoszonej w 2013 r. na działkach L, M, N, Ł. Niniejszy załącznik graficzny i zdjęciowy zdaniem Skarżącego potwierdza jego twierdzenia zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje badanie, czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego oraz czy w fazie poprzedzającej jego wydanie nie zostały naruszone normy prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rodzi konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu. Mając na uwadze wyżej wskazane reguły orzekania Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. Zawarte w skardze argumenty koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. (Dz. U z 2013 r., poz. 173). Należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określając w art. 1 zakres regulacji, wskazuje stosowne rozporządzenie Rady (WE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, że przepisy ustawy normują kompetencje organów, zasady i tryb wspierania rozwoju obszarów wiejskich z wymienionego Funduszu wyłącznie w zakresie nieokreślonym w prawie wspólnotowym, bądź wskazanym w tym prawie do uregulowania przez prawo krajowe. Również w art. 2 ustawa powołuje przepisy prawa europejskiego, które mają bezpośrednie zastosowanie do postępowania odnośnie różnego rodzaju pomocy, w szczególności zaś kontroli i nadzoru nad prawidłowością jej przyznawania. Z regulacji zawartych w ustawie wynika oczywiście, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.). Należy również podkreślić, że art. 21 ust. 1 ustawy stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego wynika, że to wnioskujący o przyznanie płatności powinien wskazać okoliczności, z których wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, jak również przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności. Strona została zatem zobowiązana do wzmożenia aktywności, bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013. Organ odwoławczy przyjął bowiem, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby uznać że powierzchnia niewykoszenia na działkach rolnych L, M, N, Ł w roku 2013 pokrywa się z powierzchnią niewykoszenia w roku 2012. W szczególności organ odwoławczy uwzględnił wyniki kontroli administracyjnej stwierdzającej uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach Wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych zastosowanie miały przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 powyższego aktu prawnego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej" numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie Płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. l, z późno zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym ", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania Płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, przy czym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Stosownie natomiast do załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, wymogiem dodatkowym dla wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w przypadku użytkowania kośnego producent ma obowiązek pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni działki. Zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rolnik zaznacza na materiale graficznym część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5 a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie ze szczegółową instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 od drugiego roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, w przypadku realizacji wariantów w zakresie Pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 na działkach rolnych wyrysowanych na załączniku graficznym, rolnik dodatkowo wyrysowuje, przerywaną linią, obszar niewykoszony w danym roku (na podstawie dokumentacji przyrodniczej) i oznacza go symbolem "ON". W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy wniosek nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winien nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawcy. Producent rolny, składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowej powinien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów - również w odniesieniu do obszarów niewykoszonych w danym roku na podstawie dokumentacji przyrodniczej. Organ II instancji zasadnie wywiódł, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodów mogących stanowić podstawę do przyznania płatności w żądanej wysokości. W szczególności takim dowodem nie jest załącznik graficzny do odwołania, który nie spełnia wymogów dotyczących dołączanego do wniosku materiału graficznego. Należy ponownie podkreślić, iż w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nastąpiło przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, co spowodowało odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Mając zatem na względzie zgromadzony w trakcie postępowania administracyjnego materiał dowodowy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż wnioskodawca nie udowodnił, że faktycznie powierzchnia niewykoszona znajduje się w innym miejscu niż wskazano to na załączniku graficznym do wniosku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji ----------------------- 1