V SA/Wa 488/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. T. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie jego zobowiązań wobec ZUS. We wniosku wskazał, że wobec likwidacji firmy nie uzyskuje dochodów, jedynym środkiem jego trzymania jest renta w wysokości 530 zł, która w jednej trzeciej obciążona jest zobowiązaniem alimentacyjnym. Ze znajdującego się w aktach sprawy "Kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek" sporządzonego przez pracownika ZUS [...].05.2006 r. wynika, że T. M. nie posiada żadnego majątku. 16 maja 2006 r. T. M. złożył w Oddziale ZUS w K. pisemne oświadczenie, że nie posiada adresu zamieszkania, okresowo przebywa w różnych miejscach zamieszkania, korzystając z uprzejmości rodziny i znajomych. Zobowiązał się powiadomić ZUS o stałym adresie, jeżeli będzie go posiadał. W kolejnym piśmie z dnia 16 maja 2006 r oświadczył, że jego dochody niewiele przekraczają 500 zł, obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym w kwocie 200 zł, a na zakup leków w związku ze schorzeniem [...] wydaje 60 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności wnioskodawcy z tytułu składek na łączną kwotę 6 091,55 zł, w tym składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 1990,29 zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2210,46 zł , w tym 61,43 zł finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, odsetek za zwłokę w kwocie 1882 zł oraz kosztów upomnienia 8,80 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. , mocą której odmówiono T. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający stwierdził, że 11 lipca 2006 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności , w którym strona podniosła, że część składek objętych zaskarżoną decyzją została już spłacona, a składka na ubezpieczenie zdrowotne finansowane przez pracowników została wpłacona w 2006 r. T. M. prowadził działalność gospodarczą od listopada 1999 r. do lutego 2004 r. i zobowiązany był opłacać składki na ubezpieczenia własne oraz pracowników. Płatnik nie dopełnił tego obowiązku w związku z czym powstały zaległości, od których naliczane są odsetki za zwłokę. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji strona posiadała zaległości w łącznej kwocie 6091,55 zł. Dokonana w maju 2006 r. wpłata kwoty 61,43 zł została przez stronę opisana symbolami Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i w związku z tym rozliczona przez Zakład zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawie rozliczania składek,.... (Dz.U.Nr 165, poz.1197 ze zm.). Dnia 5 lipca 2006 r. T. M. wpłacił kwotę 188,31 zł na konto ubezpieczenia społecznego, kwota zadłużenia uległa więc zmianie i zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wynosi 1 860,98 zł. Dalej Prezes ZUS stwierdził, że obecnie wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, pobiera świadczenie rentowo-emerytalne w wysokości 530 zł netto. Wnioskodawca jest wdowcem, ma dwoje dzieci w wieku 26 i 15 lat. Wnioskodawca oświadcza, że miesięcznie przeznacza 200 zł na alimenty i 60 zł na lekarstwa . Zaległości finansowe płatnika powstały w wyniku nieopłacenia składek na ubezpieczenie własne oraz zatrudnionych pracowników. Prezes ZUS wyjaśnił, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek za pracowników nie są tożsame z przesłankami umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne prowadzącego działalność gospodarczą. Stwierdził, że zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wykluczona jest możliwość umorzenia składek oraz odsetek od składek na ubezpieczenie pracowników , w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, co w niniejszej sprawie nie występuje. W sprawie, w ocenie organu orzekającego nie zostały również spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3 a ustawy mające zastosowanie przy ocenie możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami tych składek. Podkreślił, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie nie jest realne wywiązywanie się z zobowiązań wobec ZUS. Okoliczności takie w ocenie organu orzekającego nie zostały w niniejszej sprawie udowodnione; wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalno-rentowego, korzysta z pomocy przyjaciół i rodziny, u których zamieszkuje, nie deklaruje korzystania z pomocy społecznej ani zadłużenia wobec osób trzecich, na przestrzeni lat 2005 i 2006 spłacił kilka tysięcy zaległości wobec ZUS. Organ orzekający stwierdził, że dłużnik może również zwrócić się o, udzielenie zgody na ratalną spłatę zadłużenia. Na ww. decyzję Prezesa ZUS T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę obu decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. Stwierdził, że w jego sprawie występuje całkowita nieściągalność ponieważ jego miesięczny dochód wynosi 531 zł, po opłaceniu alimentów i opłat za leki pozostaje mu na życie 231 zł, podczas gdy ustawową granicę ubóstwa ustalono na 460 zł. Podniósł, że spłaty, których dokonał w latach 2005 i 2006 były możliwe na skutek wyprzedaży przedmiotów, które posiadał oraz likwidacji mieszkania, co zrobił w celu redukcji kosztów Podniósł również, że w ocenie organów ZUS pomoc osób trzecich jest argumentem przeciwko umorzeniu zadłużenia. Wyjaśnił, że w 2005 r. dwukrotnie składał wniosek o rozłożenie należności na raty, ale podjęto wobec niego decyzję odmowną. Zakwestionował wysokość zobowiązań wobec ZUS twierdząc, że w dokumentacji, którą otrzymał występują błędy i pomyłki i zwrócił się do sądu o weryfikację wysokości zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 145 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącego ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS. Nie leży również w zakresie kompetencji sądu administracyjnego weryfikacja wysokości zadłużenia skarżącego wobec ZUS. Weryfikacji winien dokonać ZUS, a odwołanie od decyzji wydanej w takiej sprawie przysługuje do sądu powszechnego. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia T. M. określonych należności wobec ZUS. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i winna zostać uchylona. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.nr137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 ustawy. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.03.141.1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Nie mogą być umarzane składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Ponieważ przy ocenie możliwości umorzenia należności z tytułu składek, są brane pod uwagę różne przesłanki, w zależności od tego czy składki są opłacane przez ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, przez płatnika za innych ubezpieczonych lub są finansowane są przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek , w decyzji wydawanej w sprawie umorzenia należności ( w tym decyzji odmawiającej umorzenia) winno znaleźć się określenie wysokości należności z tytułu każdego rodzaju składek będących przedmiotem oceny, z podziałem, nie tylko jak to zrobił organ, na składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz należne od nich odsetki i koszty upomnienia, ale również rozróżnienie, które ze składek są składkami opłacanymi przez ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem, które przez płatnika za ubezpieczonych nie będących płatnikami oraz które składki finansowane są przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. W zaskarżonej decyzji nie dokonano takiego rozróżnienia. Ponadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na fakt, że w sprawie nie dokonano oceny wystąpienia "całkowitej nieściągalności" pod kątem wszystkich możliwych do zastosowania w sprawie przesłanek z art. 28 ust. 3 ustawy. Prezes ZUS stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy, ponieważ ZUS " nie wykorzystał [...] możliwości egzekwowania zaległości określonych przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji...." Stwierdzenie to wskazuje na zbadanie wystąpienia całkowitej nieściągalności wyłącznie pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust.3 pkt 5 ustawy. Nie zbadano natomiast przesłanki określonej w punkcie 3 tego przepisu, zgodnie z którym całkowita nieściągalność występuje również jeżeli nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych możliwości przeniesienia na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Okoliczność ta nie została zbadana przez organy orzekające, pomimo, że ze z akt sprawy wynika, że Skarżący, który jest wdowcem, zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i nie posiada majątku, poza świadczeniem rentowym. Nie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające co do możliwości prowadzenia egzekucji ze świadczenia rentowego. Jak oświadczył Skarżący płaci on 200 zł miesięcznie tytułem alimentów na nieletniego syna. Ponieważ zgodnie z art.24 ust. 3 ustawy należności z tytułu składek podlegają zaspokojeniu w dalszej kolejności niż należności alimentacyjne, wymaga zbadania czy istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z ww. świadczenia rentowego. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwe będzie wypowiedzenie się co do wystąpienia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ orzekający słusznie stwierdził, iż do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia , czyli w tej sprawie na ubezpieczenia własne skarżącego stosuje się przepis art. 28 ust. 3 a ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności.., zwanego dalej "rozporządzeniem". Stwierdził również, że analiza materiału dowodowego daje podstawę do przyjęcia, że przesłanki wymienione w tych przepisach nie zostały spełnione, ponieważ umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia , inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Oceny tej ZUS dokonał w następującym stanie faktycznym: dłużnik posiada świadczenie emerytalno – rentowe w wysokości 530 zł., korzysta z pomocy rodziny i przyjaciół , u których zamieszkuje, nie deklaruje zadłużenia wobec osób trzecich poza ZUS, w 2005r. i 2006 r. dokonał znaczących wpłat na rzecz ZUS tytułem spłaty części zadłużenia. Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny nie został ustalony w sposób prawidłowy. W ocenie wysokości środków, które dłużnik może przeznaczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb, ZUS nie wziął pod uwagę wskazanego przez zobowiązanego faktu płacenia alimentów w wysokości 200 zł. miesięcznie oraz wydatków na leki. Oczywiście organ orzekający mógł uznać twierdzenie dłużnika o płaceniu alimentów oraz ponoszeniu wydatków na leki za nieprawdziwe, powinien jednak w uzasadnieniu decyzji wskazać z jakiej przyczyny nie dał w tym zakresie wiary twierdzeniu strony postępowania i jakie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w tym zakresie. Należy podkreślić, że zawarte w rozporządzeniu stwierdzenie, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie opłacić należności nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od stosowania zasad dotyczących postępowania dowodowego ustanowionych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czego w niniejszym postępowaniu nie zrobiono. Ponadto – w ocenie sądu - nie można z faktu spłacenia przez dłużnika części należności ZUS, w sytuacji gdy zobowiązany wyjaśnił, że środki na spłatę tych zobowiązań uzyskał wyprzedając majątek osobisty (k.39 akt adm.), a z "kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek" wynika, że żadnego majątku nie posiada, wyciągać wniosku , że zobowiązany ma możliwość stopniowego regulowania należności ZUS . Należy stwierdzić również, że organ nie uzasadnił prawidłowo przyczyny odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy i rozporządzenia. Rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach (530 zł) i braku majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 , a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Nie można również zgodzić się dokonaną przez Prezesa ZUS wykładnią art. 30 ustawy, według której umorzeniu nie podlega kwota odsetek należnych od składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia " składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art.24 ust.2 ustawy, jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepisy art. 28 ustawy przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Art. 30 ustawy stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami nie stosuje się art. 28, wyłącza więc stosowanie przepisów o możliwości umorzenia tylko w odniesieniu do składek, a nie do należności z tytułu składek, nie zabrania więc umarzania odsetek i innych należności ubocznych . Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.7,11, 77 §1,107§3 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , dlatego opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.