V SA/Wa 490/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Marzenna Zielińska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...).11. 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 , ust. 3 i ust.3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Nr (...) z dnia (...).07.2005r., a tym samym odmówił H. M. umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 06.1999r. do 07.2003r. w łącznej kwocie 8.285,70/1., w tym z tytułu: składek - 4.675,60zł. odsetek liczonych na dzień (...).04.2005r. w kwocie 3.513,30zł. koszty upomnienia - 96,80 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał m.in., że z ustaleń faktycznych wynika, iż H. M. prowadziła działalność gospodarczą w oparciu o zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr (...) z dnia (...).06.1995r. wydane przez Urząd Miejski W.-Wydział (...)(...). Wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek, na jej koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06.1999r. do 07.2003r. w łącznej kwocie 8.716,60 zł. Stwierdził, że organ I instancji, rozpatrując wniosek w sprawie umorzenia zaległości dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, opierając się na przedłożonym przez nią materiale dowodowym stosując jednocześnie prawidłowe podstawy prawne. Wskazał również, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 11.10.2006r. H. M. złożyła oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym wraz z następującymi załącznikami: kopią decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (...), kopią decyzji MOPS (...), kopią decyzji MOPS (...), kopią decyzji MOPS (...), kopią decyzji o odmowie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z dnia (...).04.2006r., kopią wyroku Sądu Okręgowego we W. - Wydziału (...) Cywilnego Rodzinnego sygn. akt (...) z (...).12.2005r., kopią decyzji Powiatowego Urzędu Pracy Nr (...), kopią skróconego aktu zgonu, kopią umowy najmu z dnia (...).07.2006r. Jak stwierdził Prezes ZUS, z przedłożonego przez H. M. materiału dowodowego wynika, iż nie jest ona obecnie zatrudniona, została pozbawiona prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Jedyne źródło jej dochodu stanowi pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w postaci: zasiłku rodzinnego w miesięcznej wysokości - 64,00zł (przyznany na okres od 01.09.2006r. do 31.05.2007r.), po zmianie grupy wiekowej wynosi miesięcznie 68,00zł (w okresie od 01.06.2007r. do 31.08.2007r.), zaliczki alimentacyjnej w miesięcznej wysokości 300,00zł (przyznana na okres od 01,09.2006r. do 31.05.2007r.). Z przedłożonych kopii decyzji MOPS wynika, iż uzyskała ona również zasiłek celowy w wysokości 500,00zł. Ma na utrzymaniu 15-letnią córkę. Według kopii wyroku Sądu Okręgowego we W. - Wydziału (...) z dnia (...).12.2005r. jest ona w separacji. Nie dysponuje żadnym majątkiem ruchomym i nieruchomym, podlegającym zajęciu. Prezes ZUS stwierdził więc, że materiał dowodowy wskazuje, iż istotnie H. M. znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, jednakże, jak zauważył, tut. Organ rozstrzygając sprawę musi mieć na uwadze fakt, iż zasadą jest uiszczanie zobowiązań stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których realizowane są cele ogólnospołeczne, gdyż ich wypełnianie ma charakter powszechnie obowiązujący. Trudna sytuacja materialna dłużnika nie może być wyłączną podstawą do umorzenia zaległych należności a zadaniem organu umarzającego, działającego w ramach uznania administracyjnego jest wnikliwe ustalenie sytuacji materialnej zobowiązanego a przede wszystkim dokonanie obiektywnej oceny, czy zasadnym jest uszczuplenie należności budżetu państwa, w celu poprawy kondycji finansowej zobowiązanego. Do istotnych okoliczności w przedmiotowej sprawie Prezes ZUS zaliczył fakt, iż zaległości, o umorzenie których zwróciła się H. M., obejmują okres od 06.1999r. do 07.2003r., a Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest upoważniony na mocy art. 24 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do podejmowania czynności zmierzających do ściągnięcia należności przez okres 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Prezes ZUS uznał, że przez ten czas jej sytuacja majątkowa może ulec zmianie. Ponadto zauważył, że istnieje też możliwość rozłożenia powstałego zadłużenia na raty. W związku z powyższym Prezes ZUS stwierdził, że mimo bardzo trudnej sytuacji materialnej, w jakiej się ona znalazła, biorąc jednak pod uwagę długi jeszcze okres na dochodzenie należności oraz interes funduszy ubezpieczeniowych, należało orzec o odmowie umorzenia zaległych należności. H. M., w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, dalej wskazując (podtrzymując), że jest w trudnej sytuacji materialnej. Stwierdziła też, że nawet jak poprosi o rozłożenie spłaty zadłużenia na raty, to i tak nie będzie w stanie spłacać rat. Co do tego zaś, czy jej sytuacja się poprawi, oświadczyła, że nie; obecnie przechodzi szereg badań specjalistycznych, ma "problemy ze słuchem, blokada biodra – kłopoty z poruszaniem się" i nie może określić, czy komisja lekarska przywróci jej rentę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym umorzenie składek obciążających skarżącą byłoby przedwczesne, ponieważ istnieją możliwości poprawy sytuacji materialnej skarżącej przed upływem terminu przedawnienia roszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że z urzędu Sąd bada legalność wydanych decyzji administracyjnych, natomiast sam co do zasady nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, stąd też nie mógł orzec o umorzeniu należności – o co wnosiła H. M. w skierowanej do Sądu skardze.. Ponadto wymaga podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co m.in. oznacza, iż ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem (decyzją, postanowieniem) z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, zaś podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, ponieważ stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia odmowy umorzenia należności dłużnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, do których m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki występowania całkowitej nieściągalności określa w sposób wyczerpujący art.28 ust. 3. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w przypadku gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, o czym stanowi § 3 ust. 1, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ww. ustawy, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Należy przy tym zauważyć (co zresztą szczególnie mocno podkreśla organ w zaskarżonej decyzji), że decyzje oparte na przepisie art. 28 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy, albowiem organ (ZUS) "może", ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek nawet wówczas, gdy zachodzą wynikające z tego przepisu przesłanki (por. też uchwałę SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II 4206/04, OSNP 2004/16/285). Zależy to od uznania organu, który poza przesłankami wynikającymi z art. 28 i przepisów wykonawczych może też kierować się innymi względami, np. słusznościowymi, celowościowymi, fiskalnymi itp., i tego typu decyzja w przypadku negatywnego załatwienia wniosku w zasadzie wymyka się spod kontroli Sądu, która jest sprawowana, jak już wspomniano, pod względem zgodności z prawem. Praktycznie więc Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się do tego, jakim względom należało dać w danej sytuacji prymat. Każdorazowo decydują o tym okoliczności konkretnego przypadku. Jednakże należy równocześnie też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej". Oznacza to, że również postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie umarzania należności na podstawie art. 28 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podlega ogólnym zasadom i standardom rzetelnej procedury i, poza odstępstwami określonymi przepisami tej ustawy, nie ma w tym zakresie wyłączeń dotyczących stosowania zarówno przepisów dotyczących zasad ogólnych, jak i np. art. 77, art. 80 czy też art. 107 kpa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekające w przedmiotowej sprawie organy nie wykonały bowiem w sposób właściwy wynikającego z art. 7 kpa obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również wynikającego z art. 77 § 1 kpa obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 kpa. Ponadto– wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 1 i § 3 kpa – uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bardzo skromne uzasadnienie faktyczne, w którym organ ograniczył się w zasadzie do wymienienia przedłożonych przez skarżącą dowodów (bez ich oceny) i ogólnikowego stwierdzenia o jej rzeczywiście ciężkiej sytuacji materialnej, a uzasadnienie prawne, mimo przytoczenia przepisów prawa, wspartego obszernym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do sytuacji skarżącej i w istocie w żaden sposób nie "wyjaśnia" (jak tego wymaga art. 107 §3 kpa) podstawy prawnej tej decyzji. Sądząc z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, główną (a w zasadzie jedyną) przesłanką, jaką kierował się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną i odmawiając skarżącej umorzenia zaległych należności, było to, że ZUS "jest upoważniony na mocy art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do podejmowania czynności zmierzających do ściągnięcia należności przez okres 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne", oraz że "przez ten czas" sytuacja majątkowa H. M. "może ulec zmianie". Organ nie wyjaśnił jednak, na jakich przesłankach oparł swoje twierdzenie (przypuszczenie), że w tym okresie sytuacja skarżącej może ulec zmianie, skoro – jak wynika z akt sprawy– ma już ponad pięćdziesiąt lat, co zwłaszcza w przypadku kobiet zazwyczaj stanowi istotną barierę w zatrudnieniu, przy tym nie jest osobą zdrową, o czym świadczy fakt, że wcześniej przez ok. 6 lat otrzymywała rentę z tytułu niezdolności do pracy i obecnie też podnosi, że nadal ma problemy zdrowotne (kłopoty ze słuchem i z poruszaniem się), od maja 2006 r. uzyskała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, sama zajmuje się wychowaniem córki, itd. Żadna z tych okoliczności nie została przez organ ani zbadana ani oceniona, stąd też jego konstatację o możliwej zmianie ("istniejącej możliwości poprawy"- jak to ujął w odpowiedzi na skargę) sytuacji materialnej skarżącej należy uznać za gołosłowną i nie znajdującą oparcia w wynikającym z akt sprawy materiale dowodowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien przeanalizować wszystkie podniesione wyżej okoliczności oraz przedłożone przez skarżącą dowody pod kątem wynikających z art. 28 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (a także wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych) przesłanek, warunkujących możliwość umorzenia należności, i dokonać ich oceny z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. W szczególności zaś organ powinien rozważyć i ocenić z uwzględnieniem konkretnej, indywidualnie traktowanej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca wraz z córką, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) – wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b tej ustawy, który odwołuje się do zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, powołanym jako jedna z materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji – Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek również wówczas, gdy nie zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności" (w rozumieniu art. 28 ust. 3), lecz zobowiązany wykaże, że ze względu "na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności", ponieważ pociągnęłoby to "zbyt ciężkie skutki" dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek "pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". W przedmiotowej sprawie kwestie te w ogóle nie były rozważane. Ze wskazanych powyżej powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.