V SA/Wa 491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lutego 2009r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji ... lipca 2008r. w części określonej w pkt. II tej decyzji, jak również decyzję wydaną w pierwszej instancji w tej części (pkt. II); 2. w pozostałej części skargę oddala. Wnioskiem z dnia ... marca 2008r. S. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych za okres od stycznia 1999r. do grudnia 2007r. Następnie wnioskiem z dnia ...04.2008r. (data wpływu) wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 1995r. do grudnia 1998r. W uzasadnieniu wnioskodawca zwrócił uwagę na swoją ciężką sytuacją materialną i zdrowotną. Decyzją z ... lipca 2008r. nr ..., wydaną m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm.], dalej: u.s.u.s. Zakład, w pkt I decyzji, odmówił S. B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej wysokości ... zł, w pkt II decyzji umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek finansowanych za ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie ... zł, a w pkt ... decyzji umorzył postępowanie w przedmiocie należności w kwocie ... zł z tytułu nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wyjaśnił m.in., że na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin, S. B. jako osoba prowadząca działalność gospodarczą był zobowiązany do opłacania i rozliczania składek na ubezpieczenie społeczne za każdy miesiąc bez uprzedniego wezwania za okres do grudnia 1998r. Oceniając natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że S. B. prowadzi wraz ze swoją żoną i córką wspólne gospodarstwo domowe, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ... zł netto, nie korzystał i nie korzysta z dodatku mieszkaniowego i z pomocy społecznej w jakiejkolwiek formie, a osiągany w okresie od stycznia 2007r. do stycznia 2008r. dochód z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej wynosił ok. ... zł. Jest ponadto właścicielem samochodu osobowego marki F. z 1993r., którego wartość rynkowa kształtuje się w wysokości ... zł. Dalej organ podniósł, że według pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia ...06.2008r. wnioskodawca nie posiada zaległości podatkowych w US i nie zgłaszał informacji o przerwach w prowadzeniu działalności. Posiada grunt oddany w użytkowanie wieczyste o powierzchni ... m/kw z budynkiem o powierzchni ... m/kw ,stanowiącym odrębną nieruchomość przy ul. Ś. w W., który jest objęty majątkową małżeńską wspólnością w udziale ... części nieruchomości. Po opisaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który daje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w części w jakiej są one finansowane przez płatnika, należnych zarówno za ubezpieczonych, jak również za płatnika, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Odnosząc się do sytuacji majątkowej i zdrowotnej S. B. Zakład ustalił, iż problemy zdrowotne wnioskodawcy nie ograniczają jego możliwości zarobkowania, gdyż do chwili obecnej prowadzi działalność gospodarczą. Regulowanie natomiast obciążających zobowiązań publicznoprawnych będzie dla dłużnika, w ocenie Zakładu, pewnym utrudnieniem w zaspokajaniu potrzeb własnych oraz rodziny, jednakże każdy przedsiębiorca, od momentu rozpoczęcia działalności do jej zakończenia powinien uwzględniać konieczność regulowania zobowiązań publicznoprawnych, w tym opłacać należne składki. Dokonując wykładni art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał za bezprzedmiotowy wniosek S. B. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych, odsetek od tych składek i odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych bowiem, w ocenie organu, powołany art. 28 ust. 3a ma zastosowanie jedynie do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Wyjaśniono również, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 w/w ustawy, a tym samym złożony w tym zakresie wniosek jest bezprzedmiotowy. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z ... lutego 2009r. nr ...wydaną m.in. na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2008r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz w pełni podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Przytoczył ponownie treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w tym kontekście stwierdził, że norma prawna zawarta w tym przepisie uprawnia organ do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek. Prezes ZUS (działający w imieniu Zakładu) dodatkowo podniósł, że zaciągnięte (na bieżące potrzeby) kredyty i pożyczki, jak i miesięczne opłaty spłacane są dość regularnie. W skardze na powyższą decyzję S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi S. B. wyjaśnił, że z powodu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności nie mógł, bez uszczerbku dla siebie i swojej rodziny, sprostać ciążącym na nim zobowiązaniom. Powołując orzeczenie NSA z dnia 10.10.2007r. o sygn. akt GSK 176/07 stanął na stanowisku, że Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji z dnia 23.02.2009r. nie dopełnił obowiązku wnikliwego rozpoznania sprawy i nie przeanalizował sytuacji wnioskodawcy w zakresie jego zobowiązań. Nie wziął nadto pod uwagę, że zły stan zdrowia dłużnika i konieczność ponoszenia kosztów leczenia wpływa na jego sytuację finansową. Odnosząc się natomiast do argumentacji i dokonanej przez organ administracji charakterystyki zgromadzonych w sprawie dowodów S. B. stwierdził, że organ odwoławczy powinien zastosować, w niniejszej sprawie, § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. bowiem spełnione zostały zawarte w tym przepisie przesłanki warunkujące umorzenie należności składkowych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, z uwagi na przewlekłą i poważną chorobę skarżącego jaką jest [...]. Zarzucił również Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, że w uzasadnieniu swoich decyzji nie ustosunkował się do ewentualnego umorzenia odsetek od powstałego zadłużenia, na co zezwala art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co potwierdza również wyrok WSA z dnia 10.11.2006r. o sygn. akt III SA/Wa 1936/06. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Wyjaśnił również, że ocena całokształtu przedmiotowej sprawy, jak i wskazany interes społeczny w sposób właściwy uzasadnia zajęcie przez Prezesa Zakładu stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji z dnia....02.2009r. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia ...05.2009r. uzupełnionym pismem z dnia ...07.2009r. skarżący S. B. stwierdził, że nie miał wpływu na obecną sytuację życiową w jakiej się znalazł, która jednak znacznie odbiega od sytuacji innych płatników składek. Przychylenie się, w ocenie skarżącego, do jego wniosku nie narusza istotnie interesu społecznego oraz interesu finansów ubezpieczeń społecznych. Ponownie odniósł się do swojego stanu zdrowia określając go jako ciężki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W tej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę w całości lub w części także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie w zakresie, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji ... lipca 2008 r. w części określonej w pkt. II tej decyzji jak również decyzję wydaną w pierwszej instancji w tej części (pkt.II). Sąd stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja będąca przedmiotem skargi odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U.2007 r. Nr 11, poz.74), zwanej dalej "ustawą" , z punku widzenia możliwości umorzenia zadłużenia należy rozróżnić trzy rodzaje składek na ubezpieczenia społeczne: 1/ składki na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, czyli te , które przedsiębiorca opłaca z tytułu własnego ubezpieczenia. Należności z tytułu tych składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności na podst. art. 28 ust.2 i 3 ustawy , a również na podstawie ust. 3 a w uzasadnionych przypadkach w sytuacji kiedy nie występuje całkowita nieściągalność ; 2/ składki finansowane przez płatników za innych ubezpieczonych, czyli te, które pracodawca finansuje i opłaca za pracowników. Należności z tytułu tych składek mogą być umarzane tylko na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy , czyli w przypadku ich całkowitej nieściągalności; 3/ składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, czyli te składki, które finansują pracownicy, a pracodawca jest tylko ich płatnikiem. Te składki w ogóle nie mogą być umarzane. Zasadą ustaloną w art. 28 ust.2 ustawy jest , że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art.28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 i 3 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Od zasady możliwości umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności ustawa przewiduje dwa wyjątki. Pierwszy wyjątek został opisany w art. 28 ust. 3a. ustawy, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek tych ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek , czyli przedsiębiorców i wykluczył umorzenie należności z tytułu składek tych ubezpieczonych którzy nie są płatnikami składek, a więc pracowników. Przesłanki uzasadniające umorzenie należności wymienionych w ust. 3 a, zostały przykładowo wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U.03.141.1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3. 1. tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". W punkcie I decyzji z dnia ... lipca 2008 r. ZUS odmówił umorzenia zadłużenia figurującego na koncie skarżącego, obejmującego należności z tytułu składek należnych za skarżącego, będącego równocześnie ich płatnikiem. Jak wyżej wyjaśniono, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji w tej części Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne. Należy zatem stwierdzić, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ orzekający przeprowadził postępowanie dowodowe i poczynił ustalenia dotyczące sytuacji materialnej i osobistej skarżącego. Ustalenia organu orzekającego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ orzekający opisał źródła dochodów wnioskodawcy (świadczenie emerytalne i działalność gospodarcza), wskazał na składniki majątku (samochód, udział we współwłasności nieruchomości położonej w Warszawie) oraz odniósł się do jego stanu zdrowia. Odniósł się również do faktu posiadania przez skarżącego licznych zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek, stwierdzając, że miesięczne raty tych zobowiązań regulowane są na bieżąco. Podkreślił, że skarżący pomimo uzyskiwania dochodów z prowadzonej działalności w okresie od stycznia 1999 r. do czerwca 2008 r. dokonał dobrowolnych wpłat z tytułu ubezpieczenia społecznego jedynie w wysokości ... zł. Stwierdził, że regulowanie zobowiązań wobec ZUS będzie znacznym utrudnieniem w zaspokajaniu potrzeb skarżącego i jego żony, ale umorzenie składek jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia zobowiązań, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania ubezpieczonych i oceniając całokształt zebranych dokumentów odmówił umorzenia zadłużenia. W punkcie II decyzji z dnia ... lipca 2008 r. dotyczącym zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez pracodawcę organ orzekający umorzył postępowanie na podstawie art.105§1 K.p.a., czyli z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Ponieważ przepis ustawy przewidują możliwość umorzenia takiego zadłużenia w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności długu, postępowania w tym zakresie nie można było uznać za bezprzedmiotowe, a organy orzekające zobowiązane były rozważyć możliwość umorzenia tej części zadłużenia i wydać orzeczenie merytoryczne w tym zakresie. Umorzenie postępowania w punkcie II decyzji i utrzymanie w mocy tej części decyzji w wyniku ponownego orzekania zostało dokonane z naruszeniem art.105§1 K.p.a. i art.28 ust.2i 3 ustawy. Fakt wskazania przez dłużnika art.28 ust.3 a ustawy jako podstawy prawnej umorzenia zadłużenia nie zwalnia ZUS z obowiązku rozważenia możliwości umorzenia zadłużenia również w świetle innych przepisów ustawy. Drugi wyjątek od zasady możliwości umorzenia zobowiązań w przypadku ich całkowitej nieściągalności określony został w art. 30 ustawy, który stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy. Składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, są to składki od wynagrodzeń pracowników w części finansowanej przez pracowników. Ponieważ do tych składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 ustawy, tych składek w żadnej sytuacji nie można umorzyć ani rozłożyć na raty. Dlatego umorzenie postępowania na podstawie art.105§1 K.p.a. czyli jako postępowania bezprzedmiotowego dokonane w punkcie III decyzji Sąd uznał za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu nie wyjaśnienia w uzasadnieniach decyzji kwestii umorzenia samych odsetek od zadłużenia, należy stwierdzić, że zarzut ten jest nieuzasadniony. ZUS istotnie nie rozważył kwestii możliwości umorzenia samych odsetek, ale jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji nie kwestionował prawnej możliwości dokonania takiego umorzenia, lecz w ogóle nie znalazł podstaw do umorzenia zadłużenia. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu w określonej w wyroku części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, oddalając na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę w pozostałej części .